RESUME ANALYTIQUE

1.1 Fondement et objectif

Le système de gestion des finances publiques au Mali sur la période couverte par l’évaluation a été réformé principalement pour mettre en place le nouveau système fondé sur les 6 directives de l’Union économique et monétaire de l’Ouest africain (UEMOA) de 2009.

Le Mali s’est déjà soumis à trois exercices PEFA qui ont eu lieu respectivement en 2006, en 2010 et en 2016. L’évaluation PEFA permet d’analyser le système de gestion des finances publiques selon trois axes ou objectifs transversaux :

• Le maintien de la discipline budgétaire ;

• La capacité de définir des stratégies budgétaires publiques ;

• La fourniture des services publics.

En 2018, l’évaluation de 2016 qui avait été faite avec le cadre PEFA de 2011 et avait porté sur les exercices 2013, 2014 et 2015, a été refaite avec le nouveau cadre PEFA de 2016. En 2019, le gouvernement du Mali a choisi de procéder à une nouvelle évaluation pour apprécier l’évolution de la performance du système de gestion des finances publiques sur la base de la nouvelle méthodologie PEFA.

Dans ce contexte pour une meilleure visibilité dans la gestion de ces ressources, l’activité portant sur « l’évaluation du système de gestion des finances publiques des communes urbaines de Koulikoro, Sikasso, Bougouni, Kita et de la commune rurale de Pelengana » a été inscrite dans le Plan de Travail et de Budget Annuel (PTBA) 2021 du PDREAS. Cette activité a été retenue à la suite d’une supervision de la mise en oeuvre du projet lors de la mission conjointe virtuelle de la Banque Mondiale, de l’Agence Française de Développement, de la Coopération Suisse et de l’Ambassade des Pays-Bas tenue du 19 au 22 avril 2021.

La sélection de ces communes a été faite en tenant compte de la situation sécuritaire au Mali ainsi que le niveau des ressources budgétaires de la Commune, mais également de la zone d’intervention du PDREAS. Il s’agit des Communes urbaines de Koulikoro, Sikasso, Bougouni, Kita et de la commune rurale de Pelengana.

L’objectif du PDREAS est d’augmenter les ressources mises à la disposition des Collectivités pour la fourniture des services sociaux de base et de renforcer les mécanismes décentralisés, y compris l’implication des bénéficiaires et utilisateurs des services. La présente évaluation, porte sur l’une des 5 communes retenues dans le cadre de l’atteinte des objectifs visés par le PDREAS sur la période 2018-2020.

La commune est l’un des trois niveaux de décentralisation prévus par le Code des Collectivités territoriales du Mali de 2017 qui sont i) les régions ; ii) les cercles et iii) les communes. Chaque Collectivité est dotée de la personnalité morale et de l’autonomie financière et s’administre librement par des Conseils élus dans les conditions fixées par la loi.

1.2 Principales conclusions de l’évaluation

Dans l'ensemble, la performance de la GFP de la commune de Bougouni est d’un niveau faible par rapport aux bonnes pratiques internationales.

Comme le montre la figure 2, seulement 9 indicateurs ont une note supérieure ou égale à C tandis que 19 indicateurs ont une note égale à D ou D+. 4 indicateurs ne sont pas applicables.

Figure 2: Répartition du nombre d’indicateurs en fonction de leur score

La figure 3 qui porte sur les composantes fait néanmoins ressortir une meilleure situation que pour les indicateurs, car un peu plus d’un tiers de ces dimensions (36 composantes sur 98) a une note égale ou supérieure à C tandis qu’un peu moins des deux tiers (35 composantes sur 98) ont une note inférieure. 27 composantes ne sont pas applicables.

Figure 3 : Répartition du nombre de composantes en fonction de leur score

De manière plus détaillée, les principales conclusions de l'évaluation 2022 sont les suivantes :

• • Les écarts par rapport aux montants des dépenses inscrits dans les budgets initiaux ont été importants entre 2019 et 2021, notamment à cause du manque de prévisibilité des transferts du gouvernement central vers les communes, qui est lié à deux facteurs : o L’absence d’un mécanisme approprié de transmission de l’information sur les montants des transferts à inscrire dans les budgets primitifs, avant leur adoption par le Conseil Communal, si bien que les montants ne sont pas connus. Ceux qui sont inscrits sont approximatifs.

• • L’absence d’un calendrier de mise à disposition des ressources transférées prévues dans les lois de finances. Le décalage entre les prévisions et les réalisations conduit les communes à devoir souvent procéder à des ajustements importants de leurs dépenses, ce qui affecte la crédibilité de leur budget.
• • Les citoyens sont relativement bien informés des projets de budget, mais ils sont consultés juste avant son adoption par le conseil municipal, ce qui laisse peu de temps pour prendre leurs observations en compte.
  • La commune ne met pas suffisamment d’information à disposition des acteurs publics et de la société (classification, documentation budgétaire, suivi de l’exécution du budget, opérations des entités publiques hors budget), notamment à cause de l’absence d’un site web.
  • Les établissements publics, comme les écoles et les centres ne sont pas suffisamment suivis par la commune malgré l’existence de structures associatives qui permettraient de mieux faire ce suivi.
  • La commune n’a pas encore défini de stratégie et de politique d’endettement, ce qui limite ses possibilités de développement.
  • La municipalité n’a pas clairement défini les responsabilités pour l’élaboration du budget ni mis en place de lettre de cadrage.
  • La programmation budgétaire pluriannuelle n’est pas encore en place malgré la tenue de consultations publiques et de débats d'orientation budgétaire.
  • Le maire étant le seul ordonnateur du budget, un contrôle des engagements de dépenses n’a pas encore été mis en place. Le suivi de l’exécution du budget n’est pas encore rationalisé et il n’existe aucun système permettant de connaitre les délais de traitement des dossiers.
  • Il n’existe pas de situation prévisionnelle de trésorerie pour l’exercice budgétaire.
  • Aucun audit n’a été réalisé pour évaluer l'efficacité des contrôles portant sur le recrutement des contractuels.
  • Le processus de mise en concurrence n’est pas sécurisé par une procédure d’enregistrement de tous les marchés dans une base de données et aucun audit indépendant des marchés publics n’a eu lieu au cours de la période.
  • La commune n’a pas mis en place une procédure de suivi des arriérés de paiement.
  • La mairie de produit pas de rapports d'exécution budgétaire en cours d'année étaient produits.
  • Les comptes annuels de la commune de Bougouni sont transmis chaque année à la DGTCP, mais ils n’ont jamais été audités par la Section des Comptes de la Cour Supreme, ce qui affaiblit la fiabilité de la gestion de l'ensemble du système des finances publiques de la commune.

Toutefois, il doit être noté que des réformes ont été engagées par le Gouvernement pour corriger ces insuffisances et leur application devrait permettre aux collectivités d’une part de refléter dans les budgets primitifs les montants qui leurs seront effectivement transférés par l’Etat, d’autre part de disposer d’un calendrier de versement des fonds.

1.3 Incidence de la performance de la GFP sur les résultats budgétaires et financiers

La discipline budgétaire globale, l’allocation stratégique des ressources et l’utilisation efficace des ressources à des fins de prestation de services ont un niveau de performance faible. Les constats liés à la discipline budgétaire résultent de la communication tardive du montant des transferts et du manque de fiabilité des transferts liés aux dépenses d’investissement. Ceux liés la l’allocation stratégique des ressources résulte principalement des délais trop cours pour introduire les demandes de la population lors de l’élaboration du budget et ceux liés à l’utilisation efficace des ressources à des fins de prestation de services de l’absence d’une classification budgétaire administrative et fonctionnelle, de l’inexistence d’unités budgétaires et du manque d’exhaustivité de rapports de suivi sur les prestations de services délivrés par les unités extrabudgétaires.

La discipline budgétaire globale

dans la mesure où les transferts à ne sont pas réalisés régulièrement, la commune de Bougouni a peu de visibilité sur ces ressources, l’obligeant à devoir faire des ajustements importants des dépenses ce qui a un impact négatif sur la discipline budgétaire globale. En revanche, le dispositif de contrôle des engagements de dépenses est en place et les exceptions aux procédures sont limitées et justifiées. Par ailleurs, la commune n’a pas enregistré de stock d’arriérés pour les trois derniers exercices, ce qui est un point positif pour la discipline budgétaire.

La commune ne prépare pas d’estimations de l’impact budgétaire des modifications proposées sur les prévisions de recettes et de dépenses, ne réalise pas d’analyse de sensibilité macrobudgétaire et n’établit pas de situation prévisionnelle de trésorerie, afin de pallier le manque de visibilité.

La discipline budgétaire est également affaiblie par le faible niveau d’analyse économique et de sélection des projets d’investissement et par l’absence de prévisions des dépenses d’investissement à moyen terme. Le suivi de la mise en oeuvre des investissements est néanmoins assuré par l'ANICT, les services de la mairie, et par des prestataires privés lorsqu’il s’agit de sources de financement externes.

Malgré leur faible importance, les actifs financiers et non financiers de la commune sont relativement bien suivis de même que la dette, mais les cessions d'actifs non financiers sont insuffisamment documentées.

La contribution des indicateurs portant sur la discipline budgétaire est présentée dans le graphique suivant :

Figure 4 : Notation des indicateurs portant sur la discipline budgétaire globale

L’allocation stratégique des ressources

L’allocation stratégique des ressources est définie par le Conseil Municipal qui s’efforce de répartir au mieux les ressources disponibles et par la publication d’informations annuelles sur les activités à mettre en oeuvre dans le cadre des politiques ou des programmes de la Commune. Elle est cependant affaiblie par le manque d’analyse économique des projets d’investissement et la faible rigueur des procédures de sélection des projets d’investissement (mais leur suivi est approprié) ainsi que par l’absence de rapports d’exécution budgétaire en cours d’exercice ce qui ne permet pas d’établir clairement si les ressources disponibles ont été réparties de façon appropriée.

Le fait que la commune de Bougouni ne dispose pas d’unités budgétaires peut également être un frein à une optimisation de l’allocation des ressources, de même que la quasi-absence de contrôle interne ex post et de contrôle externe (Section des Comptes, Assemblée nationale). L’examen détaillé de l’exécution budgétaire n’est réalisé en pratique que par le conseil municipal.

Du côté des recettes propres, c’est essentiellement le manque de connaissance sur les arriérés qui est de nature à affaiblir l’allocation stratégique des ressources. En revanche, la recette Perception de la commune reçoit au minimum tous les mois des données de l’ensemble des recettes recouvrées, lesquelles sont quotidiennement transférées au Trésor.

La contribution des indicateurs portant sur l’allocation stratégique des ressources est reproduite dans le graphique suivant :

Figure 5 : Notation des indicateurs portant sur l’allocation stratégique des ressources

Utilisation efficace des ressources à des fins de prestation de services

L’efficacité de l’utilisation des ressources à des fins de prestation de services a été affectée par le manque de régularité des transferts provenant de l’échelon national, nécessitant d’importants ajustements budgétaires en cours d’exercice et conduisant à des déviations importantes des dépenses effectives par rapport aux montants établis dans les budgets primitifs.

Malgré l’absence de rapports de performance rendant compte de l’atteinte des objectifs, des informations sur les ressources reçues par les unités opérationnelles de prestations de services sont recueillies et enregistrées pour les secteurs de l’éducation et de la santé, ventilées par source des fonds. Un rapport présentant ces informations est établi annuellement. Cependant, la Commune de Bougouni ne met pas suffisamment d’informations budgétaires à la disposition du public pour lui permettre de pouvoir évaluer correctement l’efficacité de l’utilisation des ressources affectées aux différentes unités de prestations de services.

L’absence d’une démarche appropriée pour évaluer et hiérarchiser les risques d’irrégularités dans la collecte des recettes et l’impossibilité de disposer du détail des montants des

principaux arriérés de recettes sont également de nature à affaiblir l’utilisation efficace des ressources à des fins de prestation de service.

Au niveau du suivi des dépenses, les engagements des dépenses sont bien contrôlés. En particulier, les recrutements et les promotions de personnel sont vérifiés par rapport au budget approuvé avant d’être autorisés. Cependant, seule la comptabilité est informatisée et elle n’est connectée à aucun autre système d’information. De plus, la commune ne dispose pas d’une unité d’audit interne et aucun audit n’a été conduit sur la période de référence.

La contribution des indicateurs portant sur l’efficacité de l’utilisation des ressources pour les prestations de services est reproduite dans le graphique suivant :

Figure 6 : Contribution des indicateurs portant sur la prestation des services

Figure 7 : Scores des indicateurs de l’évaluation PEFA