Le rapport d'évaluation PEFA au Maroc, a été financé par la Banque mondiale, la Banque Africaine de Développement, l'Agence Française de Développement et l’Union Européenne. Le rapport couvre la période 2020-2022 et utilise les 31 indicateurs du PEFA pour évaluer la gestion des finances publiques. Les indicateurs du Pilier I ont été évalués en utilisant les données de la seule année 2021 pour tenir compte du caractère exceptionnel des années 2020 et 2022. Le rapport ne couvre pas certains éléments tels que le cadre juridique, les ressources humaines, l'analyse de la politique budgétaire, etc. Il mentionne également que les évaluations précédentes en 2009 et 2016 ont utilisé des directives distinctes et des versions différentes du cadre PEFA. Le document décrit également le processus de revue, le calendrier de l'évaluation, la portée et le champ d'application, ainsi que les sources d'information utilisées. Enfin, il compare cette évaluation avec celle de 2016 et présente des notes sur l'évolution de la performance au fil du temps. 

RÉSUMÉ EXECUTIF 

Forces et faiblesses du système de GFP 

La performance de la gestion des finances publiques au Maroc s'est considérablement améliorée depuis l'évaluation précédente. Cette amélioration est évidente dans divers indicateurs, neuf (9) d'entre eux affichant des progrès positifs. Ces indicateurs comprennent:  (a) l'exhaustivité de l'information dans la documentation budgétaire; (b) le traitement des opérations non déclarées de l'administration centrale; (c) les transferts aux administrations infranationales ; (d) l'utilisation de l'information sur la performance pour la prestation de services ; (e) les prévisions macroéconomiques et budgétaires ; (f) la perspective à moyen terme dans la budgétisation des dépenses ; (g) la comptabilité des recettes ; (h) les arriérés de dépenses ; et (i) l'audit interne. Toutefois, il est important de noter qu'un indicateur, à savoir l'examen de la Loi de Finances annuelle par l'autorité législative, a enregistré une baisse de performance. Cette baisse de performance est due notamment à l’importance des augmentations de dépenses par Décret au cours du dernier exercice clos (2022). 

En outre, l'évolution de dix (10) indicateurs est restée inchangée ; ce qui indique une performance cohérente. Enfin, la performance de onze (11) autres indicateurs n'a pas pu être comparée en raison de différences d'évaluation par rapport à l'évaluation précédente ou de changements dans le cadre méthodologique. 

Il convient de noter que les processus de passation des marchés publics au Maroc sont principalement menés par des moyens concurrentiels ; ce qui améliore l'efficacité de la prestation de services. En outre, des audits internes sont régulièrement menés et la synthèse des rapports correspondants est disponible sur le portail des marchés publics. Cette disposition est renforcée par le récent décret publié en avril 2023 qui requiert la publication d'extraits de ces rapports sur le portail (référence à l’article 159). 

Cet engagement en faveur de la transparence et de la responsabilité dans la Gestion des Finances Publiques (GFP) est un pas positif vers une utilisation efficace et efficiente des ressources publiques. La publication des rapports d'audit et l'amélioration continue des indicateurs de performance de la gestion financière démontrent l'engagement du gouvernement à améliorer les pratiques de GFP au Maroc. 

Impact des niveaux de performance de la GFP sur les trois grands objectifs financiers et budgétaires 

 Discipline budgétaire globale : 

S’agissant de la discipline budgétaire globale, la gestion des ressources financières repose sur un cadre réglementaire solide, comprenant notamment la LOF et les lois organiques régissant les collectivités territoriales. Les dépenses correspondent en grande partie au budget et les recettes sont proches des prévisions. Les dépenses exécutées totales ont généralement respecté les montants budgétisés, à l’exception des années de crises (2020 et 2022). La composition des dépenses selon la classification administrative s’est écartée du budget de moins de 5% en 2021, mais de plus de 15% en 2020 et 2022 en raison de ces deux crises successives. Les dépenses financées par des réserves pour dépenses imprévues sont restées en moyenne inférieures à 1% du budget initial. 

Cependant, la transparence budgétaire n’est pas encore optimale. La gestion de la dette et les prévisions budgétaires pourraient être améliorées, et la production des rapports financiers reste tardive. En outre, l’absence de scénarios alternatifs et d’une stratégie budgétaire formelle peut réduire la fiabilité budgétaire. Concernant la gestion de la trésorerie, les soldes sont régulièrement consolidés, mais aucun rapport n’est produit. Le système gère efficacement les arriérés de paiement, maintient une séparation des fonctions et contrôle les engagements de dépenses. Les rapports financiers couvrent de nombreux éléments, mais leur fréquence varie. Enfin, bien qu’il existe un registre des actifs financiers et non financiers, ceux-ci ne sont pas publiés. 

Allocation stratégique des ressources : 

L’alignement régulier des recettes et des dépenses sur les montants initialement budgétisés témoigne d’une allocation efficace des ressources. Cependant, les transferts de l’administration centrale aux communes manquent de transparence, et les informations à ce sujet ne sont pas systématiquement partagées. 

Concernant les investissements publics, des analyses de rentabilité économique sont réalisées pour les grands projets. Toutefois, il manque des scénarios alternatifs dans les projections budgétaires et une stratégie budgétaire formelle fait défaut. Le calendrier budgétaire est bien défini, mais les informations sur l’alignement des dépenses par rapport aux plans stratégiques ne sont pas clairement indiquées. 

La procédure d’examen du budget par le pouvoir législatif est complète. Cependant, elle peut permettre une augmentation par décret du montant total des dépenses si celles-ci sont compensées par une augmentation équivalente des recettes. Par ailleurs, l’importance des réaffectations administratives est dictée par les exigences de la nouvelle approche budgétaire, qui vise à donner une marge de manœuvre suffisante aux gestionnaires de programmes. Cela se fait dans le cadre du principe de la fongibilité des crédits, qui permet aux ordonnateurs d’effectuer des virements entre programmes jusqu’à 10% des dotations initiales et à l’intérieur d’un même programme sans limitation de plafond. 

En dehors des périodes de crise, les données sur l’exécution budgétaire sont comparables à celles du budget initial et les entités qui collectent les recettes publiques ont des approches structurées pour évaluer les risques liés à l’impôt. Cependant, il existe des arriérés de recettes, qui sont reportés d’année en année. Par ailleurs, les informations sur les dépenses effectuées à partir des transferts aux unités déconcentrées ne sont pas toujours fournies dans les rapports, ce qui réduit la lisibilité de l’affectation des ressources.

 Efficacité de l’utilisation des ressources aux fins de la prestation des services : 

L'efficacité de la prestation des services est améliorée grâce à la publication annuelle d'informations sur les objectifs des programmes, les principaux indicateurs de performance, les services fournis et les résultats attendus pour tous les ministères fournissant des services. Cependant, cette efficacité est entravée par des problèmes de transparence liés aux retards de publication ou à la non-publication de certains documents. Ces documents incluent le rapport d’audit de performance de l’IGF sur les rapports annuels de performance des différentes entités gouvernementales et organismes publics, les arriérés de recettes et certaines insuffisances dans la réglementation concernant les prérogatives accordées à la Commission Nationale de la Commande Publique (CNCP) pour améliorer l'intégrité dans le processus de passation des marchés. 

Des évaluations indépendantes de l'efficience et de l'efficacité des services fournis ont été réalisées pour la majorité des ministères, bien que certaines de ces évaluations n'aient pas été publiées. L'affectation horizontale des transferts de l'administration centrale entre les Collectivités Territoriales (CT) est déterminée par des mécanismes relativement transparents, mais les textes légaux et les circulaires ne précisent pas de calendrier pour cette communication. 

Les marchés publics sont principalement attribués de manière concurrentielle, ce qui favorise l'efficacité de la prestation de services. Des audits internes sont également effectués et la synthèse des rapports correspondants est publiée sur le portail des marchés publics. Il convient de noter que le nouveau décret publié en avril 2023 prévoit, en son article 159, la publication d'extraits de ces rapports sur ce portail. 

Évolution de la performance depuis l’évaluation précédente 

La performance de la gestion des finances publiques au Maroc s’est nettement améliorée par rapport à la précédente évaluation.

Au niveau des indicateurs, neuf d’entre eux ont connu une amélioration: Il s’ agit : (a)  l’exhaustivité des informations contenues dans la documentation budgétaire (PI-5) ; (b) l’importance des opérations non rapportées de l’administration centrale (PI-6) ; (c) les transferts aux administrations infranationales (PI-7) ; (d) l’utilisation des informations sur la performance pour assurer les prestations de service (PI-8) ; (e) les prévisions macroéconomiques et budgétaires (PI14) ; (f) la perspective à moyen terme de la budgétisation des dépenses (PI-16) ; (g) la comptabilisation des recettes (PI-20) ; (h) les arriérés de dépenses (PI-22) ;  et (i) l’audit interne (PI26). Un indicateur s’est détérioré, à savoir l’examen de la loi de finances annuelle par le pouvoir législatif (PI-18). L’évolution des autres indicateurs est restée inchangée pour 10 indicateurs et celle de 11 indicateurs n’a pas pu être comparée en raison d’une différence d’appréciation par rapport à l’évaluation précédente ou aux clarifications méthodologiques apportées en 2018 par le volume II du guide d’évaluation PEFA.

Au niveau des composantes, l’évaluation fait ressortir que 27 composantes se sont améliorées, tandis qu’une seule a régressé, à savoir les règles d’ajustement budgétaire par l’exécutif (18.4). 48 composantes n’ont pas évolué et 18 composantes n’ont pas pu être comparées.

Les principales améliorations comprennent : 

• La communication des informations sur une partie des transferts aux communes (TVA) et l'accès du public aux informations budgétaires. 

• Une meilleure utilisation des informations sur la performance pour assurer les prestations de service. 

• Une gestion des recettes relativement solide. 

• Des améliorations dans la comptabilisation des recettes. 

• Une prévisibilité accrue de l'affectation des ressources en cours d'exercice. 

• Des contrôles efficaces des états de paie et de la passation des marchés publics. 

• Des progrès dans l'efficacité des contrôles internes des dépenses non salariales. 

• Une amélioration de l'audit interne. 

• Une amélioration dans la consolidation des soldes de trésorerie. 

Des problèmes subsistent cependant concernant :

• Les transferts aux administrations infranationales, dont les informations sont encore incomplètes. 

• Le manque d'alignement des budgets avec les estimations de l'exercice précédent, ce qui amoindrit la perspective à moyen terme de la budgétisation des dépenses.

• Le montant important des arriérés de recettes. 

• Les rapports financiers annuels qui sont produits tardivement. 

• Les préoccupations concernant l'intégrité des données financières ; la non-matérialité des comptes d’avance n’étant pas démontrée.

• Les faiblesses liées à la transparence de l'examen des rapports d'audit par le pouvoir législatif. 

Progrès réalisés par le programme de réforme de la GFP piloté par le pays 

2.4.1. Démarche suivie pour la réforme de la gestion des finances publiques 

La réforme budgétaire au Maroc s'inscrit dans le cadre des orientations générales de modernisation de l'administration du pays. Le Ministère de l'Économie et des Finances (MEF) a un mandat de compétence sur la réforme budgétaire. Il est le principal instigateur et contribue à décliner les grandes orientations de réforme vers les ministères dont l'impact a une portée sur toute l'action publique. 

Les axes et les dispositions de la réforme budgétaire ont été développés par le MEF avec le soutien des partenaires techniques et financiers du Royaume, notamment le Fonds monétaire international, la Banque mondiale, la Banque Africaine de Développement et l'Union européenne. Ils ont été inscrits dans la LOF avec une logique spécifique dans des domaines particulièrement importants de la GFP. 

Pour la mise en œuvre de la LOF, le Maroc a choisi une approche progressive, initiée depuis une dizaine d'années, qui tient compte des capacités des gestionnaires. Cette approche vise : (i) à assurer une transition progressive vers les nouvelles dispositions prévues par la LOF ; (ii) une meilleure appropriation des nouvelles règles budgétaires ; et (iii) une compréhension des nouvelles méthodes de gestion publique. 

La LOF est entrée en vigueur à partir du 1er janvier 2016 avec une durée de mise en œuvre progressive (préfiguration) sur cinq ans avant la mise en œuvre complète et généralisée. Les quatre vagues de préfiguration ont été lancées à partir du Projet de Loi de Finances (PLF) 2014 et ont concerné le volet relatif à la budgétisation par programmes axée sur la performance. Ces vagues ont ainsi préparé l'entrée en vigueur de la disposition de la LOF relative à la démarche de performance (en 2018). Ces préfigurations ont été encadrées par des circulaires du Chef du Gouvernement au début de chaque vague de préfiguration. 

2.4.2. Réformes récentes et réformes en cours 

Le Gouvernement Marocain a mis en place une approche budgétaire pluriannuelle dans le but de réduire le déficit budgétaire et de soutenir des réformes dans les secteurs de la protection sociale, de la santé et de l'éducation. Des réformes fiscales sont également en cours pour alléger la charge fiscale des petites entreprises et des travailleurs salariés, tout en rendant le système fiscal plus progressif. Ces réformes concernent également les domaines de la TVA, de la fonction publique, des établissements et entreprises publics et de la rationalisation des dépenses. 

Depuis la mise en application de la LOF, les actions de réforme menées ou en cours de mise en œuvre s'articulent autour de trois axes principaux : la performance, la transparence et la reddition des comptes. Les principales actions récemment mises en œuvre ou en cours de mise en œuvre sont reprises dans le tableau suivant : 

Des réformes additionnelles sont menées par le MEF, notamment celles concernant le cadrage macroéconomique, la gestion des investissements publics et la gouvernance des Etablissements et Entreprises Publics (EEP). D'autres évolutions portent sur la modernisation d’aspects spécifiques de l'action publique. Il s’agit par exemple : (i) le renforcement des infrastructures logicielles ; (ii) le recensement et l'évaluation des actifs financiers et non financiers ; (iii) la préparation et la diffusion des états financiers de l'État ; et (iv) la certification des comptes de l'État ; ... etc. 

La LOF fait l'objet d'une révision dans le cadre du programme d'appui à la mise en œuvre d'une gestion publique efficace et transparente. Cette révision vise notamment à : (i) améliorer les relations d'échange institutionnel entre le Gouvernement et le pouvoir législatif par rapport à la gouvernance des finances publiques ; et (ii) renforcer le contrôle parlementaire. Elle vise également à accompagner l'action dans le domaine du développement de la gouvernance des EEP, à étendre le champ d'application de la LOF pour inclure les EPNM, à consolider les principes de base en matière de GFP et à réduire les délais de reddition des comptes de l'État. Concernant ce dernier point, la Direction du Budget a précisé que "les perspectives d'amendement de la LOF [...] prévoient la réduction du délai de préparation et de dépôt du Projet de Loi de Règlement (PLR), qui ne devrait pas [une fois la réforme déployée] dépasser les six mois suivant la fin de l'exercice". La réforme prévoit aussi l'encadrement du calendrier de préparation par la Cour des Comptes du rapport sur l'exécution du budget de l'année, et la déclaration générale de conformité, ainsi que l'encadrement du délai de discussion et de vote du PLR par le Parlement. 

Par ailleurs, un amendement de la nouvelle LOF est en cours de finalisation en vue de s'aligner au mieux aux bonnes pratiques internationales en matière de GFP. À cet égard, le Ministre délégué chargé du budget a présenté, lors des journées d'études communes entre le Gouvernement et les deux Chambres du Parlement, des exposés sur les fondements et les propositions de la future réforme de la Loi Organique n° 130.13 relative à la Loi des Finances. 

2.4.3. Considérations institutionnelles 

Les autorités Marocaines ont manifesté leur volonté de mener des réformes pour améliorer la GFP. Cela s'est traduit par la mise en place d'un dispositif de pilotage à trois niveaux pour suivre et évaluer la mise en œuvre des réformes, avec le MEF jouant un rôle central dans la coordination.

Cependant, certaines mesures nécessitent un engagement fort des autorités et la mobilisation des ministères, tandis que d'autres, nécessitant des compétences techniques et des financements importants, demandent du temps et une assistance technique. Elles nécessitent également un partage des constats sur les performances du système de GFP, en s'appuyant notamment sur le recours à des audits externes et à des évaluations indépendantes.