Paraguay 2016
Introducción
La realización de la evaluación PEFA Paraguay 2016 fue acordada a principios del año 2015,
entre el Ministerio de Hacienda (MH), en representación del Gobierno de la República de
Paraguay, y la Delegación de la Unión Europea (DUE) en el Paraguay, como ente financiador
del ejercicio. El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) también participó en el proceso.
El PEFA Paraguay 2016 es el tercer ejercicio que se lleva a cabo en el país. La primera
evaluación se completó en el año 2008, como parte de un proceso más amplio de evaluación
fiduciaria integrada (IFA, por sus siglas en inglés). La segunda evaluación PEFA, realizada
en 2011, permitió al Ministerio de Hacienda elaborar un Plan de Acción de reformas para
fortalecer el sistema de gestión de las finanzas públicas y las debilidades identificadas. Este
plan incluye un conjunto de actividades priorizadas, así como metas e indicadores de
progreso.
En este sentido, el objetivo de la evaluación PEFA Paraguay 2016 es apoyar al Ministerio de
Hacienda a hacer un seguimiento de los progresos alcanzados por el país desde la última
evaluación PEFA y establecer una línea de base para continuar con el proceso de mejora del
sistema de gestión de las finanzas públicas. En principio, se espera que los resultados de esta
evaluación contribuyan a definir un nuevo plan de acción con un calendario detallado y los
recursos necesarios para su implementación.
Metodología PEFA 2016
La metodología PEFA 2016 es más exigente que las anteriores y la medición del sistema de
gestión de las finanzas públicas se realiza a partir de la valoración de 31 indicadores de
desempeño (ID) de alto nivel (o de mayor agregación posible) agrupados en siete pilares de
interés, que son:
I. Confiabilidad del presupuesto (ID-1 a ID-3)
II. Transparencia de las finanzas públicas (ID-4 a ID-9)
III. Gestión de los activos y pasivos (ID-10 a ID-13)
IV. Estrategia fiscal y presupuestación basada en políticas (ID-13 a ID-18)
V. Predictibilidad y control de la ejecución presupuestaria (ID-19 a ID-26)
VI. Contabilidad y presentación de informes (ID-27 a ID-29)
VII. Escrutinio y auditoría externos (ID-30 a ID-31)
Los 31 indicadores de desempeño se califican con una escala ordinal de siete puntos, A, B+,
B, C+, C, D+ y D basados en la evidencia objetiva recogida durante la misión de campo.
Una calificación de “A” establece que la práctica nacional, como se valora con el PEFA, es
compatible con las buenas prácticas internacionales, mientras que una calificación de “D”
muestra que la práctica nacional está lejos de estas buenas prácticas (o que no hay suficiente
información o evidencia para calificar).
Resultados principales
Los resultados de la evaluación PEFA Paraguay 2016, para cada uno de los 31 indicadores
de desempeño, se presentan de forma gráfica en el cuadro siguiente:
En términos generales, el sistema de gestión de las finanzas públicas de Paraguay a nivel del
Gobierno Nacional Central (GNC) presenta una alineación parcial con las buenas prácticas
internacionales. Un recuento rápido de los puntajes alcanzados en la evaluación PEFA
Paraguay 2016 muestra que 10/31 indicadores (32.3%) son fortalezas, es decir tienen
calificaciones entre A y B. Sin embargo, existe un importante número de indicadores - 21/31
(67.7%) - con calificaciones entre C+ y D. Esto último siguiere que hay todavía importantes
brechas o debilidades en la práctica de la gestión de las finanzas públicas en el país con
relación a los estándares internacionales aceptados.
Un análisis por pilares muestra también que sólo en los pilares II “transparencia de las
finanzas públicas” y V “previsibilidad y control de la ejecución presupuestaria” cuentan con
fortalezas importantes que indican un alineamiento razonable con los estándares
internacionales. Los pilares III “gestión de los activos y pasivos” y IV “estrategia fiscal y
presupuesto basados en políticas” exhiben alguna fortaleza, pero en general el balance no es
positivo. Finalmente, los pilares I “confiabilidad del presupuesto”, VI “contabilidad y
presentación de informes” y VII “escrutinio y auditoría externos” presentan debilidades
sistémicas y distan en su desempeño de las buenas prácticas internacionales.
Es importante, también, llamar la atención sobre la composición de las dimensiones
evaluadas al interior de cada uno de los indicadores presentados. En muy pocos casos, los
indicadores evaluados muestran un comportamiento homogéneo, es decir sus dimensiones
consisten sólo de fortalezas o debilidades comparadas con los estándares internacionales. En
la mayoría de los casos, el desempeño calificado es una combinación de fortalezas y
debilidades, situación que obliga a una lectura cuidadosa del diagnóstico y el impacto que
estas puedan tener sobre el cumplimiento de los objetivos del sistema de gestión de las
finanzas públicas.
Los efectos combinados de estas fortalezas y debilidades identificadas sobre los objetivos del
sistema de gestión de las finanzas públicas en Paraguay - a saber: i) la disciplina fiscal
agregada, ii) la asignación estratégica de recursos y iii) la provisión eficiente de servicios – son
también mixtos. A continuación se presenta un resumen breve del impacto potencial de estas
fortalezas y debilidades globales y específicas sobre estos objetivos:
Disciplina Fiscal Agregada. Los componentes del sistema que contribuyen positivamente
y de forma global al logro de la disciplina fiscal agregada son: i) las capacidades robustas para
la preparación de proyecciones macroeconómicas y de desempeño fiscal; ii) la ausencia de
operaciones de ingresos y gastos que no se reportan en informes fiscales; iii) la gestión
adecuada de la deuda pública, particularmente si se desarrollara adicionalmente una estrategia
de mediano plazo; iv) la gestión adecuada de los ingresos tributario y no tributarios; y v) la
operación eficiente de la tesorería nacional y los controles internos. Las reglas fiscales
propuestas por la Ley de Responsabilidad Fiscal aportan también al logro de este objetivo,
pero todavía de forma limitada en la medida que no existen elementos vinculados a su
aplicación plena y la evaluación de sus resultados.
Las fortalezas del sistema en materia de disciplina fiscal se ven contrarrestadas por las
debilidades identificadas en la evaluación, especialmente: i) la baja confiabilidad del
presupuesto; ii) la disminuida supervisión de los riesgos fiscales propios, así como los que le
generan al Gobierno Central, por un lado, las empresas públicas y, por el otro, los gobiernos
subnacionales; iii) la débil gestión de los activos financieros y no financieros; iv) la incipiente
programación de los gastos de mediano plazo; v) el reducido seguimiento que se hace a los
atrasos de pago; y vi) la falta de información íntegra y oportuna para apuntalar la toma de
decisiones derivada de las limitaciones que muestran los informes financieros y de ejecución
presupuestaria
Asignación Estratégica de Recursos. Las fortalezas del sistema GFP en Paraguay con
relación a la asignación estratégica de recursos son: i) la existencia de un calendario
presupuestario que permite a las instituciones públicas preparar sus presupuestos en plazos
adecuados, sobre la base de directrices que orientan el proceso y asignan techos aprobados
por las autoridades políticas del Gobierno; ii) la presentación del proyecto de presupuesto al
Congreso Nacional con toda la documentación de respaldo relevante para asegurar una
revisión de las prioridades de gasto reflejadas en el mismo; iii) la implementación de un
proceso de presupuestación por resultados (PpR) que promete mejorar la calidad del gasto
en el país y ser más efectivo en la provisión de servicios a la población; y iv) una clasificación
presupuestaria que posibilita un análisis claro de la asignación efectiva de recursos a las
prioridades definidas.
Estas fortalezas tienen un contrapeso importante en las debilidades encontradas, que son: i)
la baja credibilidad del presupuesto, en la medida que las asignaciones aprobadas en el PGN
para las prioridades sectoriales relativas no se respetan durante la fase de ejecución; ii) la
utilización limitada del presupuesto multianual para programar el gasto en el mediano plazo;
iii) el alto volumen de modificaciones presupuestarias en el transcurso del año; iv) la ausencia
de información fiscal clave, especialmente reportes de ejecución presupuestaria que permiten
a la población hacer un monitoreo cercano del gasto efectivo; v) las deficiencias de la
auditoría interna y externa para el adecuado control de la gestión y vi) el incumplimiento de
los procesos de rendición de cuentas en el Congreso Nacional sobre los resultados
alcanzados con los fondos públicos utilizados en el año.
Provisión Eficiente de Servicios Públicos. La prestación eficiente (y eficaz) de servicios
públicos a la población es posiblemente el objetivo más importante de la GFP. Los
componentes del sistema GFP en Paraguay que favorecen este objetivo de forma
satisfactoria son: i) la previsibilidad de recursos para comprometer gastos durante el ejercicio
fiscal en curso; ii) la gestión de las compras y contrataciones públicas; iii) la gestión integrada
de la nómina, iv) el desarrollo y consolidación del sistema nacional de inversión pública; v)
la transferencia de la recaudación tributaria a la caja única sin mayores retrasos, y, sobretodo,
vi) la implementación de la presupuestación por resultados (PpR).
En 2015, sin embargo, existen debilidades que disminuyen la capacidad del sistema para
proveer servicios públicos de forma eficiente, siendo las más notables: i) la poca credibilidad
de la programación del gasto aprobada en el PGN por el Congreso Nacional, ii) la incipiente
implementación de la presupuestación plurianual o de mediano plazo, iii) la falta de reportes
consolidados sobre los recursos recibidos por las unidades primarias de prestación de
servicios, iv) el desfase en la comunicación de los montos de transferencia que recibirán los
gobiernos subnacionales del gobierno central y v) la preparación y publicación de informes
regulares de ejecución presupuestaria de acceso público.
Evolución del GFP
La reforma GFP en Paraguay es un proceso que se inicia de forma gradual como respuesta
a la crisis financiera que afectó el país a finales del siglo pasado y que tiene como objetivo
central estabilizar, consolidar y darle sostenibilidad a las finanzas públicas nacionales.
En este contexto se han llevado adelante un importante conjunto de iniciativas, agrupadas
en un Plan de Acción de Reformas, entre las que destacan: i) la preparación del marco legal
para sustentar la transparencia y la responsabilidad fiscal; ii) el fortalecimiento de los
instrumentos de análisis de los riesgos fiscales, concentrados en una primera instancia en la
regulación, monitoreo y supervisión de las empresas públicas; iii) la incorporación de un
marco presupuestario de mediano plazo, con estimaciones de gasto a tres años; iv) la
implementación de la presupuestación basada en resultados, con la introducción gradual de
indicadores de desempeño y evaluaciones de eficiencia y eficacia del gasto público; v) el
desarrollo y ampliación del sistema nacional de inversión pública (SNIP), incluyendo el
marco regulatorio para el desarrollo de proyectos en alianza público-privada (APP); vi) la
consolidación de la Cuenta Única del Tesoro, vii) el fortalecimiento del sistema de control
interno a través de la implementación del Modelo Estándar de Control Interno de Paraguay
(MECIP) en todas las instituciones públicas; y viii) la adecuación de las prácticas contables a
las Norma Internacionales de Contabilidad del Sector Público (NICSP).
Para efectos de evidenciar la evolución del sistema de gestión de las finanzas públicas en el
país, el ejercicio PEFA Paraguay 2016, preparó un Anexo Comparativo (ver Anexo 5 y
explicación en sección 4.4 del presente informe) que exhibe los resultados alcanzados en la
evaluación PEFA de 2011 con los resultados del ejercicio realizado en 2016, utilizando para
ello la metodología PEFA original en su versión de 2011.
La gestión de las finanzas públicas en Paraguay muestra muchos cambios en 2016 con
relación al 2011, 19 de los 28 indicadores muestran modificaciones (67.8%). Estas
modificaciones, muestran adicionalmente una leve pérdida de desempeño del sistema a nivel
general, pasando 11/28 indicadores (39.3%) calificados con A o B (fortalezas) en 2011 contra
solo 9/28 (32.1%) en 2016. Es decir, el ejercicio PEFA 2016 identifica un mayor número de
“debilidades”, aunque se debe tomar en cuenta que en dos casos (ID-2 e ID-3) los
indicadores no son estrictamente comparables entre uno y otro periodo.
Las áreas que experimentan una mejora de desempeño son: i) la universalidad y transparencia
del presupuesto, ii) el control interno, iii) la gestión de la deuda pública, iv) la calidad y
puntualidad de los estados financieros anuales y v) la oportunidad y seguimiento de la
auditoría externa. Por su parte, las áreas que exhiben pérdida de desempeño entre 2011 y
2016 son: i) la credibilidad del presupuesto, ii) la conciliación de cuentas y iii)la preparación y presentación de informes de ejecución presupuestaria.