Résumé analytique 

Objet et gestion de l’évaluation 

Le système de gestion des finances publiques (GFP) de la Mauritanie a été soumis à une évaluation de la performance suivant la méthodologie du cadre PEFA en 2008, 2014 et 2020. 

La présente évaluation qui vient après celle de 2020 vise à dresser, de manière générale, un état des lieux de la performance du système de GFP du pays, à en mesurer l’évolution depuis la précédente évaluation, en vue d’une part, de faciliter le dialogue entre les autorités publiques et les PTF autour des réformes des finances publiques sur la base d’un cadre de diagnostic commun et, d’autre part, de contribuer à la conduite des ajustements nécessaires au niveau de la stratégie des réformes des finances publiques. 

De façon spécifique il s’agit de (i) donner une image actualisée de la performance de la GFP conformément au cadre de mesure de la performance PEFA de 2016, (ii) déterminer et expliquer l’évolution de la performance du système de gestion des finances basée sur les scores attribués aux indicateurs PEFA, (iii) faire la comparaison des résultats constatés lors de l’évaluation précédente réalisée en 2020 et (iv) déterminer les faiblesses persistantes du système de gestion des finances publiques en Mauritanie. 

Au moment de l’évaluation, le Schéma directeur de réformes des finances publiques (SD-RFP) 2021-2025 est le document de référence en la matière. Il met l’accent sur l’amélioration du processus de budgétisation, l’optimisation des recettes de l’État et la modernisation des finances publiques. Ce document stratégique apporte des réponses aux faiblesses mises en évidence par les évaluations précédentes du système de GFP mauritanien. Et la présente évaluation PEFA vise particulièrement à identifier les faiblesses qui subsistent encore en matière de gestion des finances publiques de la Mauritanie après quelques années de mise en oeuvre en vue de procéder, sur cette base, aux ajustements nécessaires du SD-RFP. 

L’évaluation est menée à l’initiative du Gouvernement de la Mauritanie et financée par l’Union Européenne. Sa gestion et sa supervision sont placées sous l’autorité du Ministre des Finances. Des points focaux sont désignés au niveau du Ministère des Finances (MF), de la Délégation de l’Union Européenne (DUE) à Nouakchott et de toutes les structures impliquées dans la GFP. 

L’évaluation est soumise au processus d’assurance qualité "PEFA check". Suivant le dispositif d’assurance qualité mis en place, l’équipe des réviseurs, outre le Secrétariat PEFA, est composée des représentants du Ministère des Finances, de l’Union Européenne (DUE et siège), de la Banque Mondiale (BM), de la GIZ, de l’Agence Française de Développement (AFD), de la Cour des comptes, de l’Inspection générale d’État (IGE) et d’une organisation de la société civile (Observatoire de lutte contre la corruption). 

Principaux points forts et points faibles du système de GFP de la Mauritanie 

La performance du système de la gestion des finances publiques (GFP) de la Mauritanie évaluée sur la période 2020-2022 est globalement faible. Toutefois, des améliorations ont été notées dans certains domaines. 

Globalement, la fiabilité du budget de l’État au cours de la période sous revue est faible. Elle est notamment amoindrie par (i) la performance globale en matière d’exécution des recettes qui est inférieure à la performance de base, (ii) les écarts importants enregistrés pour ce qui est de la variation de la composition des recettes exécutées par rapport à celle des prévisions initiales et (iii) la composition administrative des dépenses exécutées qui s’est écartée significativement de celle des prévisions initiales. Toutefois, la bonne performance notée en ce qui concerne (i) l’exécution globale des dépenses, (ii) la composition économique des dépenses exécutées qui ne s’est pas écartée significativement de celle des prévisions initiales et (iii) l’utilisation des réserves pour imprévus en deçà de la limite de 3% constituent des points du système qui méritent d’être signalés. 

En ce qui concerne la transparence des finances publiques, la performance est aussi globalement faible du fait principalement de : (i) la non-utilisation de toutes les classifications structurant la nomenclature budgétaire pour le rapportage budgétaire ; (ii) l’insuffisante documentation communiquée à l’Assemblée nationale en vue de l’examen et du vote des lois de finances ; (iii) la non-élaboration des plans annuels de performance et (iv) l’accès du public à peu d’informations budgétaires. Certains points forts ont cependant été constatés à savoir, (i) l’existence d’une nomenclature budgétaire bien structurée suivant les bonnes pratiques, (ii) la moindre importance des opérations de recettes et de dépenses non comptabilisées dans les états financiers de l’administration centrale ce qui améliore l’exhaustivité du budget, et (iii) l’existence de règles bien fixées pour la répartition des transferts alloués par l’État aux collectivités territoriales et qui sont appliquées de manière transparente. 

Dans le domaine de la gestion des actifs et des passifs, la performance globale est en dessous du niveau de base. Néanmoins, les points forts suivants ont été relevés : (i) l’existence et l’application de critères de sélection des projets d’investissement bien définis et (ii) le bon suivi des actifs financiers de l’État et la production et la publication de rapports annuels sur leur performance. S’agissant des points faibles mis en évidence, ils concernent essentiellement (i) la gestion des risques budgétaires liés aux entreprises publiques, aux collectivités territoriales et aux passifs conditionnels qui n’est pas convenablement assurée, (ii) le suivi de l’exécution des projets d’investissement qui n’est pas bien réalisé, (iii) les prérogatives en matière d’émission des garanties qui ne sont pas clairement définies et (iv) la non-adoption d’une stratégie de dette à moyen terme au cours de la période sous revue. 

La performance en ce qui concerne la stratégie budgétaire et de budget fondés sur les politiques publiques est globalement en dessous du niveau de base. Cette moindre performance est principalement induite par les faiblesses suivantes : (i) les prévisions macroéconomiques à moyen terme ne portent que sur le taux de croissance économique et le taux d’inflation ; (ii) les prévisions macro-budgétaires ne couvrent pas encore toute l’administration centrale ; (iii) une stratégie budgétaire n’est pas élaborée, adoptée et appliquée pour favoriser la concrétisation des objectifs budgétaires de l’administration centrale ; (iv) le budget de l’État ne s’inscrit pas encore comme il faut dans une perspective pluriannuelle ; et (v) le délai accordé aux ministères et institutions pour élaborer leurs propositions budgétaires est court (10 jours environ) et les enveloppes budgétaires qui leur sont communiquées à cette fin ne sont pas préalablement approuvées par le Conseil des ministres. Cependant, il importe de mentionner l’excellente performance enregistrée pour ce qui est (i) des procédures d’examen des projets de budget par l’Assemblée Nationale qui sont bien établies et suivies, (ii) du vote des lois de finances par l’Assemblée Nationale avant le début de l’exercice concerné, et (iii) des règles d’ajustements budgétaires par l’Exécutif en cours d’exercice qui sont bien fixées par la LOLF et appliquées. 

Globalement, la performance de la prévisibilité et du contrôle de l’exécution du budget est basique. Des points forts ont été tout de même relevés et se rapportent notamment (i) aux délais de transfert des recettes recouvrées au Trésor qui sont quasiment quotidiens, (ii) à la consolidation quasi-quotidienne des soldes de trésorerie, (iii) à la moindre importance des ajustements budgétaires que l’Exécutif a effectués en cours d’exercice par voie règlementaire, (iv) au bon suivi de la passation des marchés, (v) à l’existence d’un dispositif pour le règlement des litiges en matière de passation des marchés qui garantit l’objectivité de l’instruction des plaintes, (vi) à l’opérationnalité de l’audit interne dans les entités de l’administration centrale, (vii) à l’accès des contribuables à leurs droits et obligations en matière de recettes, (viii) à la prévisibilité de l’affectation des ressources en cours d’exercice pour l’engagement des dépenses, et (ix) au respect des règles et procédures de paiement des dépenses publiques. 

Toutefois, ces bonnes performances en fait de prévisibilité et de contrôle de l’exécution du budget ont été atténuées par les faiblesses suivantes : (i) en matière de la gestion des recettes : absence d’une démarche globale et structurée dans la gestion des risques ; non élaboration d’un plan d’amélioration de la conformité règlementaire devant servir de base à la programmation des audits et enquêtes ; inexistence au niveau de toutes les administrations de recettes de dispositif permettant un suivi convenable des arriérés de recettes ; non-production d’un rapport consolidé des recettes de l’administration centrale intégrant les données des EPA et des organismes de sécurité sociale (CNAM et CNSS) ; limitation des rapprochements des comptes de recettes aux montants des recettes perçues et transférées au Trésor. De plus, les faiblesses suivantes ont été aussi notées : l’inexistence d’un dispositif permettant de connaître précisément le stock des arriérés de dépense et de suivre leur évolution ; les fichiers du personnel et les états de paie ne sont ni intégrés, ni interfacés, et les dossiers de personnel ainsi que les états de paie ne sont pas mis à jour suivant une fréquence régulière ; la proportion élevée des marchés passés suivant les procédures dérogatoires ; l’accès du public à peu d’informations relatives à la passation des marchés publics ; les audits réalisés portent essentiellement sur la conformité financière, mais pas sur des audits de pertinence, et le suivi de la mise en oeuvre des recommandations adressées aux entités auditées n’est pas satisfaisant. 

La performance globale en matière de comptabilité et de rapportage est inférieure à la performance de base. En dehors de la bonne performance notée quant aux rapprochements des comptes bancaires, la performance en ce qui concerne tous les autres domaines y afférents est au plus basique. Les principales faiblesses identifiées sont : (i) l’absence d’un apurement complet des comptes d’attente ; (ii) le défaut de présentation des rapports d’exécution budgétaire infra-annuels (les ROFE) suivant le format de la nomenclature budgétaire ; (iii) la production des ROFE suivant une fréquence semestrielle et non trimestrielle ; et (iv) la soumission tardive du projet de loi de loi de règlement à la Cour des comptes. 

Globalement, la performance relative à la supervision et l’audit externes n’est pas satisfaisante et se situe à un niveau basique. Sont tout de même à mentionner les bonnes performances enregistrées en ce qui concerne les délais d’examen des rapports d’audit par l’Assemblée Nationale et le suivi par l’Assemblée Nationale des recommandations qu’elle formule à l’endroit de l’Exécutif qui constituent les points forts en la matière. Les principales faiblesses mises en évidence sont les suivantes : (i) la portée réduite de l’audit externe au niveau de la Cour des Comptes par manque de moyens et de supports de contrôle (Comptes de gestion des comptables publics) ; et (ii) le peu de transparence de l’examen des rapports d’audit par le Pouvoir législatif, les rapports des commissions parlementaires en général et de la commission des finances en particulier n’étant pas publiés.

Impact de la performance de la GFP sur la réalisation des objectifs budgétaires et financiers 

En raison des nombreuses faiblesses mises en évidence par l’évaluation, la performance du système de GFP de la Mauritanie est encore insuffisante pour assurer pleinement la réalisation des trois principaux objectifs budgétaires que sont (i) la discipline budgétaire, (ii) l’allocation stratégique des ressources et (iii) l’efficacité de la prestation des services publics. 

La discipline budgétaire 

Les améliorations constatées et qui ont impacté positivement la discipline budgétaire concernent notamment : 

• La bonne performance en termes d’exécution globale des dépenses budgétaires ; 

• L’existence et à l’application de règles précises qui servent de base à la détermination des transferts de l’État aux collectivités territoriales ; 

• L’application de critères précis de sélection des projets d’investissement expressément définis ; 

• Le vote du budget de l’État avant le début de l’exercice auquel il se rapporte au cours des trois exercices sous revue ; 

• Le transfert au quotidien de la quasi-totalité des recettes budgétaires sur les comptes du Trésor ; 

• Les procédures d’examen des projets de loi de finances par l’Assemblée Nationale qui sont bien établies et respectées ; 

• La consolidation quotidienne de la quasi-totalité des soldes de trésorerie des comptes gérés par le Trésor ; 

• Le bon suivi des marchés publics et l’existence d’un dispositif de règlement des litiges relatifs aux marchés passés qui garantit l’objectivité de l’instruction des plaintes; 

• La faiblesse du montant des dépenses exécutées suivant les procédures dérogatoires ; 

• L’audit interne qui est opérationnel au niveau des organes de contrôle à compétence nationale et de certaines inspections des services. 

Malgré ces améliorations, la discipline budgétaire est amoindrie notamment par les faiblesses suivantes : 

• La forte variation de la composition des recettes réalisées et des dépenses réelles par rapport aux prévisions initiales ; 

• Une budgétisation incomplète des dons projets ; 

• L’insuffisance des informations contenues dans la documentation budgétaire communiquée à l’Assemblée Nationale ; 

• L’incapacité du système de GFP à produire des données fiables sur les arriérés de paiement ; 

• L’accès du public à très peu d’informations budgétaires ; 

• Le temps alloué aux ministères et Institutions pour préparer leurs propositions budgétaires est insuffisant ; 

• Les enveloppes budgétaires communiquées aux ministères et Institutions au début du processus de préparation du budget ne sont pas préalablement approuvées par le Conseil des ministres ; 

• Des plans stratégiques sectoriels dûment chiffrés ne sont élaborés que pour certains ministères ; 

• L’absence d’un mécanisme de régulation budgétaire en lien avec la planification de la trésorerie ; 

• Les états de paie et les fichiers de personnel continuent d’être tenus de façon parallèle et la prise en compte financière des modifications de la situation administrative des agents de l’État est toujours tardive ; 

• L’apurement irrégulier des comptes d’attente et d’avance ; 

• Les rapports d’exécution budgétaire sont établis semestriellement et tardivement, et ne sont pas présentés suivant le format de la nomenclature budgétaire ; 

• Le contrôle des engagements de dépenses reste limité aux dotations budgétaires et ne porte pas sur la disponibilité des ressources ; 

• - Les audits internes réalisés sont axés plus sur la conformité financière que sur l’évaluation de la pertinence et l’efficacité des contrôles internes. 

L’allocation stratégique des ressources 

• L’allocation stratégique des ressources est affectée par les principales insuffisances suivantes : 

• Des plans annuels de performance ne sont pas préparés ; 

• Des stratégies sectorielles chiffrées ne sont développées que pour certains ministères ; 

• L’incomplétude des informations sur les actifs non financiers de l’État ; 

• Les politiques publiques du Gouvernement ne font pas encore l’objet de discussion à l’occasion de l’examen et du vote de la loi de finances. 

L’efficacité de la prestation des services publics 

• Les faiblesses mises en évidence par l’évaluation et qui sont susceptibles d’affecter l’efficacité et l’efficience de la prestation des services publics sont relatives à la non-élaboration des plans de performance et la non-réalisation systématique d’évaluation de la performance, et à la proportion relativement élevée des marchés passés suivant des procédures non-concurrentielles. Outre ces faiblesses, l’accès limité du public aux informations budgétaires mis en évidence par l’évaluation est également de nature à impacter négativement l’efficacité de la prestation des services publics. 

Évolution de la performance depuis la précédente évaluation PEFA 

• Globalement, la performance du système de la GFP de la Mauritanie a stagné entre les deux évaluations et ceci, parce que les réformes engagées depuis la précédente évaluation sont encore en cours de mise en oeuvre et, partant, n’ont pas encore produit des effets susceptibles d’upgrader les notes des indicateurs et composantes concernés, donc d’améliorer la performance de la GFP dans les domaines s’y rapportant. Ainsi, comme le montre le graphique 2, sur les trente et un indicateurs (31), les notes de vingt (20) sont identiques par rapport à 2020, quatre (4) ont connu des améliorations et sept (7) ont régressé. 

• L’évolution de la performance est analysée suivant les trois principaux objectifs de la GFP : la discipline budgétaire, l’allocation stratégique des ressources et la prestation efficace et efficiente des services publics. 

La discipline budgétaire 

• Les résultats budgétaires satisfaisants en matière d’exécution des dépenses globales, de variation dans la composition économique des dépenses et la faible consommation des réserves pour dépenses imprévues améliorent la fiabilité du budget entre 2020 et 2024 et traduisent un renforcement de la discipline budgétaire. Toutefois, celle-ci continue d’être affectée par l’incapacité du système à produire des données fiables sur les arriérés de paiement. 

• Globalement, en 2022 la performance relative à la transparence des finances publiques s’est maintenue à son niveau de 2020 sauf pour ce qui est des opérations de recettes et de dépenses non rapportées dans les états financiers dont la performance s’est améliorée par rapport à 2020 et les classifications budgétaires dont la performance a baissé. En 2022, la discipline budgétaire continue d’être amoindrie par les mêmes faiblesses que celles constatées en 2020. 

• Par rapport à l’évaluation de 2020, la performance globale en matière de gestion des actifs et des passifs reste faible. Ainsi, de manière quasi générale, les insuffisances identifiées s’agissant de la gestion des risques budgétaires, des investissements publics, des actifs publics, de la dette et des garanties continuent d’altérer la discipline budgétaire. Néanmoins, il convient de mentionner que l’existence de critères de sélection des projets bien définis et appliqués, la réalisation des analyses économiques pour tous les grands projets, ainsi que les améliorations notées relativement au suivi des actifs financiers et de leur rendement sont de nature à conforter la discipline budgétaire. 

• Quant au processus d’élaboration du budget, la performance s’est globalement maintenue à son bas niveau tel qu’il ressort du rapport PEFA de 2020 sauf en ce qui concerne l’examen des projets de loi de finances par l’Assemblée Nationale où des progrès sont notés (amélioration des procédures et adoption des budgets avant le début des exercices concernés). La plupart des faiblesses relevées déjà en 2020 persistent et continuent d’impacter négativement la discipline budgétaire. 

• En matière d’administration des recettes, la performance globale est restée la même qu’en 2020. Comme en 2020, les mesures mises en place par les administrations de recettes pour informer les contribuables de leurs droits et obligations sont satisfaisantes, de même que la fréquence du transfert des recettes recouvrées sur les comptes du Trésor, ce qui traduit une certaine discipline budgétaire. Toutefois, les insuffisances déjà relevées en 2020 relativement à la gestion des risques liés aux recettes, aux audits et enquêtes sur les recettes, à l’établissement de rapports consolidés sur les recettes et au rapprochement des comptes de recettes persistent et continuent d’affaiblir la discipline budgétaire. 

• Globalement, la prévisibilité de la disponibilité des fonds pour l’engagement des dépenses s’est légèrement améliorée par rapport à 2020. Des améliorations sont surtout notées en matière d’informations sur les plafonds d’engagement communiquées aux ministères et institutions en cours d’exercice, et aussi d’ajustements budgétaires infra-annuels effectués par l’Exécutif qui sont de moindre importance, ce qui est susceptible de conforter la discipline budgétaire. 

• La performance du contrôle des états de paie n’a pas globalement changé. Les insuffisances relevées en 2020 persistent : les états de paie et les fichiers de personnel ne sont ni intégrés, ni reliés et les modifications de la situation administrative des agents de l’État sont tardivement prises en compte financièrement. S’agissant des contrôles des dépenses non salariales, la performance globale a baissé légèrement du fait de la hausse en 2022 de la proportion des dépenses exécutées suivant les procédures dérogatoires. Dans le domaine de la passation et du contrôle des marchés publics, la performance globale est restée bonne, mais est légèrement en baisse du fait qu’en 2022 la part des marchés passés suivant des modes non-concurrentiels s’est accrue et le nombre d’éléments d’informations mis à la disposition du public est plus réduit qu’en 2020. 

• S’agissant du rapportage budgétaire en cours d’exercice, la performance s’est maintenue entre les deux évaluations. Les faiblesses constatées 2020 en ce qui concerne la portée, la ponctualité et la fréquence des rapports subsistent toujours en 2022. Par contre, s’agissant des rapports financiers annuels, la performance s’est légèrement détériorée par rapport à 2020 du fait de l’allongement des délais de leur soumission à la Cour des comptes (11 mois 11 jours contre 6 mois 22 jours). À noter aussi que les insuffisances signalées en 2020 concernant le contenu des rapports financiers annuels, qui se limite aux recettes, aux dépenses et aux soldes de trésorerie, demeurent en 2022. 

• Entre les deux évaluations, la performance globale du système d’audit interne n’a pas changé. Pour ce qui est de l’audit et de la supervision externe, la performance globale n’a pas changé au sujet des contrôles exercés par la Cour des Comptes. Par contre, au titre des exercices 2020, 2021 et 2022, une amélioration est constatée relativement aux contrôles exercés par l’Assemblée Nationale du fait du raccourcissement des délais d’examen des projets de loi de règlement par cette Institution. 

L’allocation stratégique des ressources 

• Par rapport à 2020, la faible fiabilité des prévisions de recettes budgétaires notées au cours des exercices 2020, 2021 et 2022 ainsi que l’incomplétude des informations disponibles sur les actifs non financiers du fait de la tenue insatisfaisante de la comptabilité des matières déjà constatée lors de la précédente évaluation ne favorisent pas une bonne allocation stratégique des ressources. Cependant, l’existence et l’application de critères bien définis pour la sélection et la hiérarchisation des projets d’investissement continuent de renforcer l’allocation stratégique des ressources. 

• Par ailleurs, certaines insuffisances du système de la GFP mises en évidence par le rapport d’évaluation de 2020 subsistent et continuent d’affecter négativement l’allocation stratégique des ressources. Ainsi, la non utilisation de la classification fonctionnelle pour la présentation des prévisions de dépenses des DPBMT, la non-détermination des charges récurrentes des investissements sur le moyen terme, l’existence de stratégies sectorielles chiffrées seulement pour certains ministères et l’inexactitude des rapports d’exécution budgétaire prive les services d’informations nécessaires à une allocation optimale des ressources. 

L’efficacité de la prestation des services publics 

• Entre les deux évaluations, la performance globale en matière de passation et de contrôle des marchés publics est restée bonne, même si une légère dégradation est remarquée en 2022 en ce qui concerne l’accès du public aux informations sur les marchés passés et le recours aux procédures non-concurrentielles. En cette matière, le recours plus accru aux modes non-concurrentiels de passation des marchés constaté en 2022 est susceptible d’influer négativement sur la prestation efficiente et efficace des services publics.