RESUMEN EJECUTIVO 

El ejercicio de evaluación PEFA++ Colombia 2024 se lleva adelante a solicitud del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP) y cuenta con el respaldo financiero y técnico del Banco Mundial (BM), la Agencia Francesa de Desarrollo (AFD) y la Unión Europea (UE). El objetivo general del ejercicio es valorar la situación actual de desempeño del sistema de gestión de las finanzas públicas en el país, a nivel nacional, además de conocer el impacto sobre este desempeño de los esfuerzos de reforma que se han venido desarrollando desde la anterior evaluación, realizada en 2016, incluyendo aquellas iniciativas orientadas a dar soporte a la implementación de las políticas públicas de igualdad de género y de cambio climático 

El ejercicio está liderado por un Comité de Supervisión, coordinado por el BM, e integrado adicionalmente por representantes del MHCP, la AFD y la UE. El Equipo de Evaluación, encargado de llevar adelante el ejercicio, es un equipo técnico independiente, especialmente contratado y compuesto por cinco consultores internacionales, expertos en diferentes procesos del sistema de gestión de las finanzas públicas y todos especialistas en la aplicación de la metodología PEFA: Bruno Giussani (Jefe de Equipo), José Ospina, Ulises Guardiola, Leonel Díaz y María Dolores Almeida. María Dolores Almeida es, además, especialista en temas de género y cambio climático en la gestión de las finanzas públicas. 

La evaluación utiliza la versión 2016 del Marco PEFA, con sus 31 indicadores y 94 dimensiones. La evaluación PEFA Género, cuyo desarrollo y resultados para sus 9 indicadores y 12 dimensiones se presenta como Apéndice 1 a este informe, se mide con el marco complementario aprobado y publicado en enero de 2020. La evaluación PEFA Clima, por su lado, con sus 14 indicadores y 29 dimensiones, se lleva adelante con la metodología aprobada en mayo de 2024 (y al momento de la evaluación solo disponible en inglés). El desarrollo y resultados del PEFA Clima aparecen en este informe como Apéndice 2. El informe preliminar PEFA++ Colombia 2024, en cumplimiento del proceso de aseguramiento de la calidad denominado PEFA CHECK, fue puesto a consideración de un grupo de expertos designados por el Comité de Supervisión para revisión y comentarios. Estos comentarios fueron utilizados en la preparación del presente Informe Final. 

La fecha de corte de la evaluación es el 16 de junio de 2024. El periodo crítico o periodo de análisis para la evaluación es, por tanto, los tres últimos ejercicios fiscales finalizados, en este caso particular los años 2021, 2022 y 2023. El alcance de la evaluación, como lo requiere la metodología PEFA cubre al conjunto del Gobierno Central que, en el caso de Colombia, incluye a 141 entidades presupuestarias, esencialmente, las ramas Legislativa, Ejecutiva y Judicial, la organización electoral, los organismos de control y el sistema integral de la verdad, la reparación y no repetición, y 152 entidades extrapresupuestarias, entre las que destacan los órganos autónomos e independientes, las corporaciones autónomas regionales y las universidades públicas. El Gobierno Central representa en 2023 un 69% del total del gasto consolidado del Gobierno General. 

Las principales fuentes de información para la evaluación fueron las reuniones sostenidas con las autoridades, funcionarios y técnicos de las instituciones rectoras del sistema de gestión de las finanzas públicas en Colombia: i) el MHCP, con sus dependencias y entidades adscritas, el Departamento Nacional de Planeación (DNP), el Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP), la Contaduría General de la Nación (CGN), la Contraloría General de la República (CGR) y el Congreso de la República. 

Para el caso del PEFA Género y el PEFA Clima, se incluyeron también como rectores al Ministerio de Igualdad y Equidad (MinIgualdad), a través del Viceministerio de las Mujeres, y el Ministerio del Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS), respectivamente. La información recogida de los órganos rectores del sistema de gestión de las finanzas públicas (GFP) fue triangulada o corroborada con los usuarios del sistema, especialmente los ministerios sectoriales, pero también con actores externos, como las empresas públicas, las organizaciones de los gobiernos subnacionales y la sociedad civil. 

Resultados de la Evaluación. El cuadro siguiente muestra los resultados de la evaluación PEFA Colombia 2024 para el sistema GFP a nivel nacional en los 7 pilares y 31 indicadores en los que se organiza la metodología:

En términos generales, los resultados de la evaluación PEFA Colombia 2024 muestran que el sistema de gestión de las finanzas públicas colombiano está bien alineado con las buenas prácticas internacionales como se encuentran organizadas y sistematizadas en los indicadores de la metodología PEFA (Marco PEFA 2016). 

Un recuento de los puntajes alcanzados en la evaluación realizada en el país entre los meses de mayo y junio de 2024, para el periodo crítico 2021, 2022 y 2023, muestra que 25/31 indicadores (80.6%) tienen calificaciones iguales o por encima de la calificación “C”, que es el nivel más bajo de desempeño consistente con las buenas prácticas internacionales, mientras que solo 6/31 indicadores (19.4%) están por debajo de este nivel básico de desempeño requerido o de alineación con las buenas prácticas internacionales. 

Sin embargo, las oportunidades de mejora para el sistema de gestión de las finanzas públicas de Colombia son todavía amplias, si se considera que 15/31 indicadores (48.4%) son iguales o inferiores al nivel “C+” de la escala de calificación, que convencionalmente se identifica más claramente como las debilidades del sistema. En este sentido, existe todavía un espacio importante de trabajo para acercar el sistema GFP del país a las buenas prácticas internacionales, sobre todo aquellas que se encuentran más reconocidas. 

Un análisis por pilares muestra un desempeño mixto al interior de cada uno, con fortalezas y debilidades identificadas en casi todos los casos. Sin embargo, hay un pilar que sobresale por encima de los demás y es el pilar IV “estrategia fiscal y presupuestación basadas en políticas” que tiene un desempeño consistente con las buenas prácticas más avanzadas en materia de gestión de las finanzas públicas. El desempeño de este pilar refleja la sólida base que tiene el presupuesto en Colombia para la disciplina fiscal. 

Siguen en orden de desempeño, el pilar III “gestión de activos y pasivos” que tiene también un comportamiento muy bien valorado, con indicadores que muestran niveles razonablemente homogéneos de alineamiento con prácticas reconocidas de gestión de las finanzas públicas, y el pilar II “transparencia de las finanzas públicas” que, aunque tiene un desempeño algo menor, muestra tres indicadores con un nivel de alineación con los estándares internacionales más avanzados. El pilar II, junto con el pilar IV, con tres cada uno, contribuyen con seis de los ocho indicadores que registran las calificaciones más altas en esta evaluación. 

Los pilares I “credibilidad del presupuesto” y V “previsibilidad y control de la ejecución presupuestaria” están bien alineados con las buenas prácticas internacionales a niveles todavía básicos de desempeño, pero con variaciones importantes en los niveles de desempeño individual de los indicadores que los componen. El desafío en estos dos pilares es homogenizar más el desempeño de los elementos del sistema de gestión de las finanzas públicas asociados con la fase de ejecución del presupuesto y el control del gasto público. En la medida que los indicadores del pilar de “credibilidad del presupuesto” reflejan el desempeño general del sistema GFP, mejoras en la ejecución presupuestaría y en el control de la ejecución tendrán un impacto positivo en su comportamiento. 

Finalmente, los indicadores asociados al desempeño de los pilares VI “contabilidad y presentación de informes” y VII “escrutinio y auditoría externos” muestran, en todos los casos, niveles que aún no alcanzan los criterios establecidos para valorar las buenas prácticas internacionales más avanzadas, como se definen en el Marco PEFA 2016. Este resultado sugiere la existencia de una debilidad importante en la disponibilidad de información fehaciente y oportuna para la toma de decisiones sobre la asignación y uso de recursos públicos, así como para la rendición de cuentas. Las reformas emprendidas en esta materia en los últimos años apuntan a cerrar estas brechas de desempeño identificadas en esta evaluación. 

Esta relación de fortalezas y debilidades entre los indicadores PEFA tiene los siguientes impactos sobre los tres objetivos fundamentales del sistema GFP: 

Disciplina fiscal agregada. La disciplina fiscal agregada se ve favorecida por la existencia de una estrategia fiscal explícita, en la forma de una regla fiscal que se respeta; previsiones macroeconómicas y fiscales que se elaboran de forma sistemática para orientar la preparación del presupuesto anual y multianual; la identificación de los riesgos fiscales; la buena gestión de la tesorería, los controles internos al gasto no salarial adecuadamente organizados y el registro de todas las operaciones de ingresos y gastos en los informes fiscales regulares. Contribuyen también a este objetivo, pero en menor medida, la gestión de la deuda, de los activos y de la inversión pública, así como la preparación del presupuesto multianual y la presentación oportuna de los informes de ejecución presupuestaria. El principal elemento del sistema de gestión de las finanzas públicas colombiano que dificulta el logro de la disciplina fiscal es el débil seguimiento que se realiza a los atrasos de pago de gastos. La combinación de todos estos resultados contribuye positivamente a la credibilidad del presupuesto a nivel agregado y a la sostenibilidad fiscal en el mediano plazo. 

Asignación estratégica de recursos. La asignación estratégica de recursos está apuntalada en Colombia por el proceso de presentación y aprobación del proyecto de presupuesto al Congreso de la República y la universalidad del presupuesto, en sentido de que el presupuesto incorpora todas las operaciones de ingresos y gastos que ejecuta el Gobierno Central. Otros elementos que contribuyen de forma positiva al logro de este objetivo, son la preparación ordenada del presupuesto anual y multianual; la buena articulación plan/presupuesto; la administración de los impuestos, su recaudación y conciliación efectiva; así como la distribución y transferencia de recursos a los gobiernos subnacionales mediante el uso de sistemas y reglas transparentes. La asignación estratégica de recursos está limitada por las prácticas de programación y reporte de la información de desempeño en la provisión de bienes y servicios públicos y el sistema de clasificadores presupuestarios, que en el periodo de evaluación aún no estaban plenamente implementados y operativos en todo el ciclo presupuestario. El resultado combinado de este desempeño resulta en varianzas elevadas en la composición de gasto, entre la programación y ejecución del presupuesto.

Provisión eficiente de servicios públicos. Los indicadores que aportan y/o contribuyen en mayor o menor medida al tercer objetivo de la GFP: la provisión eficiente y efectiva de bienes y servicios públicos, son la transparencia y el acceso público a la información fiscal clave; la gestión de la tesorería; la preparación del presupuesto multianual; la transferencia de recursos a los gobiernos subnacionales; y la cobertura y oportunidad con que se presentan de los informes de ejecución presupuestaria. Son importantes también para alcanzar este objetivo, la integridad de los datos financieros y la cobertura y oportunidad de las auditorías, interna y externa. Dificultan el cumplimiento de este objetivo, la limitada programación y reporte de la información de desempeño en la provisión de bienes y servicios públicos; una gestión de la nómina que no está adecuadamente integrada; las prácticas de contratación pública que no siempre favorecen métodos competitivos de adquisiciones; y la preparación de los informes financieros anuales. El no fenecimiento del Balance de la Cuenta General es otro síntoma de las debilidades existentes en el sistema GFP para la provisión de bienes y servicios públicos. 

Evolución del desempeño 2016-2024. El PEFA Colombia 2024 es el tercer ejercicio de evaluación de la gestión de las finanzas públicas que se desarrolla en el país, después de 2009 y 2016. A diferencia de la primera evaluación, que utilizó el Marco 2005, la segunda evaluación realizada en 2016 se llevó a cabo utilizando la metodología PEFA 2016, por lo que los hallazgos de ese ejercicio son perfectamente comparables con los resultados de la presente evaluación. El cuadro siguiente muestra esta comparación 2016 y 2024 para cada uno de los 31 indicadores de la metodología PEFA:

Como se aprecia en el cuadro anterior, el desempeño del sistema de gestión de las finanzas públicas muestra que 12/31 o el 38.7% de los indicadores evaluados han tenido movimiento entre el 2016 y 2024, 7 de los cuales son positivos y se encuentran señalados por las flechas verdes. Los cinco indicadores que muestran una disminución de desempeño están identificados por una flecha roja. Todos los otros indicadores tienen un desempeño que replica el alcanzado en 2016. Los indicadores que han mejorado su desempeño entre 2016 y 2024 son los que valoran la preparación de los informes de riesgos fiscales (ID-10), la elaboración de las proyecciones macrofiscales (ID-14), la formulación del presupuesto multianual (ID-16), el escrutinio legislativo del proyecto de presupuesto (ID-18), la contabilidad de ingresos (ID-20), la gestión de la tesorería (ID-21) y la integridad de los datos financieros (ID-27). Estas mejoras son el resultado, en todos los casos, del esfuerzo sistemático de reforma del sistema de GFP emprendido a partir del año 2020 y orientado a fortalecer la calidad y oportunidad de la información presupuestaria y contable y, así, apoyar al logro de la disciplina fiscal, la asignación estratégica de recursos y la eficiente prestación de servicios públicos. 

Han perdido desempeño los indicadores asociados con las transferencias a los Gobiernos subnacionales (ID-7), la gestión de la deuda (ID-13), el seguimiento a los atrasos en el pago de gastos (ID-22) y la preparación de los informes financieros (ID-29). Entre los resultados de credibilidad de presupuesto, el indicador de la composición del gasto por las desagregaciones sectorial administrativa y económica (ID-2) también ha mostrado un deterioro en su calificación. El resto de los indicadores tiene un desempeño igual o parecido al del año 2016. La disminución en el desempeño en los indicadores señalados anteriormente está más vinculada, en todos los casos, con situaciones circunstanciales específicas, evidenciadas al momento de esta evaluación, que con aspectos sistémicos particulares de la GFP. 

Finalmente, se debe destacar que la mirada que se tiene a nivel de los pilares e indicadores, muchas veces, esconde movimientos al interior de las dimensiones que son útiles para entender la dinámica de la evolución de la gestión de las finanzas públicas en Colombia. 

Reformas en curso y en proceso. El marco actual para la reforma de la gestión de las finanzas públicas en Colombia es la decisión del Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES), reflejada en el documento 4008 de 26 de octubre de 2020, que establece la Política para la Información de la Gestión Financiera Pública con el objetivo central de “adoptar una visión sistémica de la información de GFP, mediante la redefinición del modelo institucional, conceptual, metodológico y tecnológico bajo el cual esta se produce, para contar con información homogénea, fiable, oportuna y transparente de la gestión de los recursos públicos”. Esta política, que está plasmada en los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo (2022-2016), se implementa a través de la Comisión Intersectorial de Información para la Gestión Financiera Pública (CIIGFP), compuesta por las autoridades principales de los órganos rectores del sistema GFP en Colombia y asistida por un Comité Técnico. 

Entre los principales avances de este proceso está la reciente publicación y adopción del Modelo Conceptual de la Gestión Financiera Pública de Colombia, documento estratégico que busca ser un marco de referencia para los desarrollos funcionales e informáticos que se vayan a implementar en el futuro, en la medida que están basados sobre los estándares internacionales existentes en la materia. Además, destacan los avances realizados en la armonización de los clasificadores presupuestarios con el Manual de Estadísticas de las Finanzas Públicas y la compatibilización de los mismos con las cuentas contables; la adopción de metodologías de consolidación presupuestal; la preparación de lineamientos para la unificación de los estados financieros de las entidades contables públicas, la deuda y el Tesoro; la adopción e implementación de las NICSP; la incorporación de la clasificación programática a efectos de integrar al presupuesto el enfoque de resultados; y la mejora del acceso público a la información presupuestal y fiscal clave. 

Un conjunto importante de avances alcanzados en el proceso de reforma del sistema de gestión de las finanzas públicas en Colombia, iniciado en 2020, se refleja ya en los resultados del ejercicio PEFA++ Colombia 2024, especialmente en las mejoras identificadas a nivel de los indicadores de los pilares de “gestión de activos y pasivos”, “estrategia fiscal y presupuestación basadas en políticas” y “previsibilidad y control de la ejecución presupuestaria”. Otros progresos se distinguen también con claridad en mejoras a nivel de las dimensiones de los indicadores, aunque sin impactar aún sobre la valoración del indicador en su conjunto, como es el caso de los indicadores relacionados con el pilar de “contabilidad y presentación de informes”. Finalmente, las reformas que se gestionan alrededor de los indicadores del pilar de “transparencia de las finanzas públicas”, no se han revelado aun plenamente en los criterios de calificación requeridos por la metodología PEFA para este ejercicio. Una próxima evaluación PEFA podrá, sin duda, reflejarlos de mejor manera. 

PEFA Género y PEFA Clima. Los resultados de la aplicación de los marcos complementarios PEFA Género y PEFA Clima a las prácticas de gestión de las finanzas públicas en Colombia están reportados en detalle en los Apéndices 1 y 2 al presente documento, respectivamente. Los resultados resumidos a nivel de los indicadores que los componen se presentan en los cuadros 9 y 10 siguientes.

Estos resultados muestran que las prácticas nacionales en gestión de las finanzas públicas con perspectiva de género no están – en general – todavía alineadas con las buenas prácticas internacionales, como están sistematizadas en el PEFA Género, aunque ya se reportan prácticas que muestran importantes niveles de avance con relación a estos estándares. Las iniciativas y esfuerzos de reforma en curso permitirán fortalecer esta valoración.

Los resultados para el PEFA Clima son más alentadores, en sentido de que se ha podido evidenciar durante la evaluación que las prácticas de GFP para el cambio climático en Colombia están razonablemente alineadas con los estándares internacionales reconocidos y que el nivel de desempeño en algunos de los indicadores valorados están en línea con las prácticas más avanzadas. Existen áreas todavía que requieren atención, pero el fortalecimiento general del sistema GFP permitirá atender en el corto y mediano plazo muchas de las brechas identificadas. 

Resumen de resultados. La valoración del desempeño del sistema GFP en Colombia realizada en 2024 con el Marco PEFA 2016 muestra los siguientes resultados para cada indicador, de forma global y para cada una de sus dimensiones:

Los resultados del PEFA Género. Los siguientes son los resultados para los indicadores PEFA Género, de forma global y desagregados por sus respectivas dimensiones. Los detalles de las calificaciones y la evidencia soporte se presentan en el Apéndice 1.

Los resultados del PEFA Clima. Finalmente, los resultados para los indicadores PEFA Clima, de forma global y desagregados por sus respectivas dimensiones se listan en la tabla siguiente. Los detalles de las calificaciones y la evidencia soporte se presentan en el Apéndice 2.