Resumen Ejecutivo

La evaluación se desarrolló utilizando la versión de mayo 2022 de la metodología PEFA para los gobiernos subnacionales y, tuvo como alcance al conjunto de dependencias que conforman el GAMLP, incluido el Concejo Municipal, como ente fiscalizador y legislativo. El periodo de análisis utilizado fueron los años fiscales 2019 a 2021 y, en algún caso, información sobre el año 2022.

Justificación y propósito

El Gobierno Autónomo Municipal de La Paz (GAMLP) manifestó al Banco Interamericano de Desarrollo (BID), mediante Nota DESP. GAMLP No. 1016/2022 del 27 de abril de 2022, su interés de realizar una evaluación al sistema de gestión de las finanzas públicas del GAMLP, utilizando la metodología Marco de Referencia para la Evaluación de la Gestión de las Finanzas Públicas - PEFA, incluyendo el Marco Complementario PEFA Género y las orientaciones para su aplicación a los niveles subnacionales de gobierno.

El objetivo general del ejercicio PEFA+ GAMLP 2022 que incluye el Marco Complementario PEFA Género, es dotar al Gobierno Autónomo Municipal de La Paz de un ‘estado de situación’ actualizado, independiente y común sobre el desempeño del sistema de gestión de las finanzas públicas del GAMLP, incluida una valoración de la capacidad de este sistema para promover y apoyar la implementación de políticas públicas de igualdad de género, utilizando una metodología de evaluación ampliamente reconocida y aceptada internacionalmente, como es el marco PEFA.

Este ‘estado de situación’ permitirá a las autoridades municipales, establecer los progresos y avances logrados en el fortalecimiento del sistema de gestión de las finanzas públicas desde la última evaluación PEFA+ realizada en 2017, e identificar y priorizar nuevas oportunidades de mejora, para reforzar la disciplina fiscal, profundizar en la asignación estratégica de recursos y avanzar hacia una provisión más eficiente de bienes y servicios públicos a la población. Asimismo, abrirá un espacio de diálogo entre el Gobierno y las agencias de la cooperación internacional sobre las necesidades de acompañamiento técnico y financiero para continuar avanzando en la reforma.

Los objetivos específicos de la evaluación PEFA+ GAMLP 2022 son:

a) Elaborar el estado de situación de la gestión de las finanzas públicas en el GAMLP, mediante la aplicación de la metodología PEFA para gobiernos subnacionales (versión mayo 2022), incluyendo el cumplimiento de los requisitos establecidos por el PEFA Check.

b) Complementar la evaluación del estado de situación utilizando el marco complementario de evaluación de la gestión de las finanzas públicas con Perspectiva de Género (PEFA Género 2020).

c) Valorar los avances realizados por el GAMLP en el fortalecimiento de la gestión de las finanzas públicas, sobre la base de la última evaluación presentada en 2017.

d) Identificar las fortalezas y debilidades del sistema de gestión de las finanzas públicas del GAMLP, como insumo para el diálogo político entre las autoridades municipales y las agencias de cooperación internacional, para afianzar el proceso de reformas de mediano plazo.

Principales fortalezas y debilidades del sistema de GFM

Los sistemas de GFM aplicados por el GAMLP plantean diversas fortalezas que han posibilitado que 27 de las 86 dimensiones (31%) de los Indicadores PEFA evaluados alcancen un nivel de calificación A. Las principales fortalezas identificadas se refieren a:

Fortalezas originadas por los sistemas y procedimientos del GNB que benefician al GAMLP:

• • la capacidad del GNB de contar oportunamente con toda la información financiera de los GSN a través del SIGEP, y
  • la Tesorería Nacional centraliza todos los recursos públicos, facilitando la distribución y control de estos, y permitiendo al GAMLP hacer un adecuado seguimiento a las finanzas municipales y dar eficiencia a los procesos de transferencia de fondos.

Fortalezas operativas del GAMLP:

• • existencia de una gestión adecuada y centralizada de Tesorería a nivel del GNB como del GAMLP;
  • los ingresos y gastos del GAMLP se registran y procesan presupuestalmente, no hay extrapresupuestarios;
  • la calidad de los procesos de selección y seguimiento de los proyectos de inversión pública municipal;
  • el proceso de preparación del POA y el Presupuesto, su oportuna presentación por el GAMLP, y su posterior aprobación por el Concejo Municipal;
  • la existencia de procedimiento y procesos destinados a fortalecer la visión plurianual del presupuesto y de la inversión municipal;
  • a través del Registro Único para la Administración Tributaria (RUAT) y del Código Tributario, los contribuyentes pueden conocer sus obligaciones y derechos, y obtener reportes del estado de cumplimiento de sus responsabilidades tributarias;
  • más del 75% de los ingresos recaudados son depositados diariamente en las cuentas de la Tesorería del GAMLP, y la Dirección del Tesoro Municipal (DTM) consolida diariamente los fondos de la CUM y determina los saldos en sus libretas;
  • la función de auditoría interna está operativa, cubre a todas las unidades organizacionales y sus Programas Anuales de Auditoría se cumplen en más de un 90%;
  • la integridad de los datos financieros, así como la elaboración y presentación oportuna de los Estados Financieros anuales del GAMLP y consolidados.

Las principales debilidades identificadas en los sistemas de GFM aplicados por el GAMLP han originado que 29 de las 86 dimensiones (34%) de los Indicadores PEFA evaluados no pudieran superar un nivel de calificación D. Las principales debilidades identificadas se refieren a:

• la recaudación se ve impactada por la debilidad y falta de actualización de los sistemas de catastro que no facilitan la correcta valuación de la masa tributaria;
• la falta de definición de productos y resultados a obtener con la ejecución de las actividades programadas en el POA;
• falta de evaluaciones periódicas independientes sobre la calidad, adecuación, eficiencia y eficacia de los servicios públicos prestados;
• falta de documentación presupuestaria para escrutinio legislativo y limitada transparencia de la documentación vinculada a las finanzas públicas a lo largo del ciclo presupuestario;
• los registros de la deuda municipal no se concilian periódicamente con los registros de los acreedores y no existe una Estrategia de Deuda de mediano plazo aprobada;
• no se preparan estimados del impacto fiscal originado por los cambios en las políticas presupuestarias y no se explican las diferencias entre lo programado y presupuestado del ejercicio anterior;
• los planes de auditoría y procesos para mitigación de riesgos en materia tributaria, no están documentados, y el monto acumulado de atrasos en la recaudación tributaria supera al monto de la recaudación anual;
• no se asignan techos de compromiso, como se especifica en la metodología PEFA para alcanzar una calificación de C en el ID-21.3;
• los informes de la CGE, la Dirección de Tecnologías de la Información y Gobierno Abierto (DTIGA) y la UAI del GAMLP expresan deficiencias, limitaciones e incertidumbres sobre la integridad y confiabilidad del SIGRH, sugiriendo debilidades del control interno;
• bajo porcentaje de contratos adjudicados a través de métodos competitivos durante el año 2021 (20,39%);
• la baja frecuencia y calidad de los informes de ejecución presupuestaria, los cuales son cuatrimestrales y sólo presentan información general;
• existe un limitado alcance de las auditorías externas, no se realiza auditoría externa de los Estados Financieros anuales, y existe un débil escrutinio legislativo sobre informes de auditoría.

Un aspecto que es necesario mencionar se refiere a la dispersión y falta de integración en los sistemas informatizados del GAMLP. En la actualidad se cuenta con 6 sistemas informáticos que contienen más de 30 módulos operativos. Aunque esto constituye una debilidad que impacta en la eficiencia operativa, no se ha evidenciado que esto impacte en la calidad de la información. Por dicho motivo, este tema no se evalúa directamente en el PEFA dado que ninguno de los indicadores PEFA evaluados ha sido impactado directamente por los sistemas informáticos en operación por el GAMLP, sin embargo, es una debilidad que debería ser tenida en cuenta dentro de los posibles programas de fortalecimiento que se puedan implementar en el GAMLP.

Impacto del desempeño de la GFM en los resultados presupuestarios y fiscales

A continuación, se analiza la medida en que el desempeño de la GFM del GAMLP promueve o afecta el logro general de los tres resultados principales en materia fiscal y presupuestaria, es decir, la disciplina fiscal agregada, la asignación estratégica de los recursos y el uso eficiente de los recursos para la prestación de servicios.

Disciplina fiscal agregada.

Las funciones correspondientes a los Indicadores vinculados a este objetivo presentan en general un nivel de desempeño Medio/Bajo, en donde las fortalezas que contribuyen de forma global a la disciplina fiscal agregada están vinculadas principalmente a: la existencia de una gestión adecuada y centralizada de tesorería del GAMLP; la no existencia de entidades extrapresupuestarias (unidades desconcentradas o descentralizadas que operan con presupuesto propio) que podrían generar gastos no registrados en el GAMLP; los adecuados controles aplicados al gasto no salarial; y, el reducido número de modificaciones presupuestarias que sugieren un nivel adecuado de credibilidad del presupuesto formulado y en ejecución, potencian la disciplina fiscal agregada. Por otro lado, la falta de una estrategia fiscal creíble y aprobada; las debilidades identificadas en la gestión de la deuda municipal con proveedores; la falta de estimados del impacto fiscal originado por los cambios en las políticas presupuestarias; la ausencia de explicación en el Presupuesto Plurianual de las diferencias entre lo programado y presupuestado del ejercicio anterior; y, la acumulación de atrasos de pago mayormente generados a raíz de la pandemia del COVID-19 en las cuentas de la tesorería municipal, son los principales elementos que impactan negativamente en la disciplina fiscal del GAMLP. Otros elementos como las debilidades identificadas en la programación adecuada de los ingresos municipales, algunos de ellos provenientes del GNB, han sido también un elemento que ha impactado negativamente en la disciplina fiscal del GAMLP.

Asignación estratégica de los recursos.

Las funciones correspondientes de los Indicadores vinculados a la asignación estratégica de recursos presentan un nivel de desempeño Bajo, con fortalezas, como son: la contabilidad y seguimiento de los recursos recaudados, el proceso de preparación el presupuesto, con reglas claras y respetado por las entidades presupuestarias, así como la oportunidad de la presentación del proyecto de presupuesto al Concejo Municipal y el escrutinio y aprobación por parte de éste. Por otra parte, existen debilidades que afectan el presente objetivo, como son: sobre ejecución presupuestal de los programas de asistencia social (consecuencia de la pandemia de la COVID-19) que obligó a redistribuir los fondos presupuestarios para cubrir estas necesidades; clasificadores presupuestarios que solo permiten la formulación, ejecución y presentación de informes a nivel de dos dígitos; falta de documentación del proyecto de presupuesto para escrutinio legislativo; montos significativos de atrasos tributarios; y falta de adecuadas conciliaciones de ingresos por recaudaciones.

Uso eficiente de los recursos para la prestación de servicios.

Las funciones correspondientes a los Indicadores vinculados a este objetivo presentan un nivel de desempeño Bajo. Se registran fortalezas en lo relacionado a: la integridad de los datos financieros y su presentación; el seguimiento de las adquisiciones públicas; la función de auditoría interna, y la existencia y aplicación de criterios y procedimientos de selección de proyectos de inversión, así como procedimientos para su seguimiento. De otro lado, se observan debilidades por comportamientos básicos o que no alcanzan el nivel mínimo de desempeño requerido, como por ejemplo:  Indicadores de Desempeño de servicios que muestran las metas a alcanzar, pero no los productos ni los resultados a obtener; falta de evaluaciones periódicas independientes sobre el diseño de los servicios públicos y la adecuación, eficiencia y eficacia de estos, que permitan identificar si los servicios son adecuados y si se alcanzan los resultados programados. Otros elementos que impactan en el uso eficiente de los recursos son: la baja tasa de contratos adjudicados en el año 2021 mediante métodos competitivos (20,39%); la limitada transparencia de la documentación vinculada a las finanzas públicas a lo largo del ciclo presupuestario; el limitado alcance de las auditorías externas; la ausencia de auditoría externa de los Estados Financieros anuales; y la limitación y ausencia de escrutinio legislativo sobre Informes de auditoría externa.

Resumen de calificaciones PEFA+ 2017 y 2022

La Gráfica RE.1 mostrada a continuación presenta los resultados de la evaluación PEFA del sistema de gestión de las finanzas públicas en el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz (GAMLP) para los 8 pilares analizados y sus 31 Indicadores evaluados (el ID-7 no se evaluó dado que no fue aplicable) en los que se organiza la metodología PEFA 2022 para Gobiernos Subnacionales. Muestra también a modo de comparación como algunos Indicadores (ID-15 e ID-16) ya no forman parte de la metodología aplicada en la evaluación y, como algunos Indicadores (HLG-2 e ID-9b) han sido agregados en esta versión metodológica.