Paraguay 2023

RESUMEN EJECUTIVO

El ejercicio de evaluación PEFA++ Paraguay 2022 se lleva adelante a solicitud del Ministerio de Hacienda y cuenta con el respaldo financiero y técnico de la Unión Europea y del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). El objetivo general de la evaluación es llevar a cabo un análisis del estado de los progresos realizados por el país en materia de gestión de las finanzas públicas entre 2016 y 2022, incluida una valoración de la capacidad que tiene este sistema para promover y apoyar la implementación de políticas públicas para la igualdad de género y el cambio climático, con la aplicación de los marcos complementarios para la evaluación de la gestión de las finanzas públicas con perspectiva de género (PEFA Género) y de cambio climático (PEFA Clima).

El ejercicio está liderado por un Comité de Supervisión, presidido por el Ministerio de Hacienda, a través la Subsecretaria de Estado de Administración Financiera (SSEAF), e integrado adicionalmente por la Dirección General de Presupuesto (DGP), la Asesoría de Despacho del Ministro de Hacienda y los representantes de las agencias cooperación internacional involucrados, la Unión Europea y el BID. El Equipo de Evaluación está compuesto por cuatro consultores internacionales, expertos en diferentes procesos del sistema de gestión de las finanzas públicas y especialistas en la aplicación de la metodología PEFA: Bruno Giussani (Jefe de Equipo), Ulises Guardiola, José Ospina y María Dolores Almeida.

La evaluación utiliza la versión 2016 del Marco PEFA, con sus 31 indicadores y 94 dimensiones. La evaluación PEFA Género, cuyo desarrollo y resultados para sus 9 indicadores y 12 dimensiones se presenta como Apéndice 1 a este informe, se mide con el marco complementario aprobado y publicado en enero de 2020. La evaluación PEFA Clima, por su lado, con sus 14 indicadores y 29 dimensiones, se lleva adelante con la metodología piloto aprobada en agosto de 2020. El desarrollo y resultados del PEFA Clima aparecen en este informe como Apéndice 2. Este es el primer ejercicio PEFA++ que se desarrolla en América Latina a nivel nacional. El informe PEFA++ Paraguay 2022, en cumplimiento del proceso de aseguramiento de la calidad denominado PEFA Check, fue puesto a consideración de un grupo de expertos designados por el Comité de Supervisión para revisión y comentarios.

La fecha de corte de la evaluación es el 30 de septiembre de 2022. El periodo crítico para la evaluación es, por tanto, los tres últimos ejercicios fiscales finalizados, en este caso los años 2019, 2020 y 2021. En Paraguay, como en todos los países de la región y casi el mundo entero, los años 2020 y 2021 estuvieron fuertemente afectados por la pandemia del COVID-19 y las medidas de orden interno, sanitarias y fiscales extraordinarias que se tuvieron que tomar para evitar la expansión de los contagios, socorrer a los grupos poblacionales más vulnerables y proteger el aparato productivo nacional. Esta situación se toma en cuenta en la narrativa y explicación de los resultados en los indicadores PEFA que podrían haber sido afectados por este evento sui generis y sin precedentes recientes.

El alcance de la evaluación, como lo requiere la metodología PEFA cubre al conjunto del Gobierno Central que, en el caso de Paraguay, incluye: i) a las entidades de la Administración Central, esencialmente el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo, el Poder Judicial y otros organismos del Estado, ii) a las entidades autónomas y autárquicas, y iii) a las universidades públicas. El Gobierno Central objeto de esta evaluación está, por tanto, compuesto por 71 entidades y representa el 60.1% del gasto público total consolidado del sector público paraguayo en 2021. Todas las entidades del Gobierno Central son, además, presupuestarias, siendo que ninguna tiene la potestad de definir de forma individual el volumen y composición de su presupuesto anual, ni realizar modificaciones presupuestarias, sin la autorización previa del MH. En ese sentido, no existen entidades extrapresupuestarias en el Gobierno Central.

Las principales fuentes de información para la evaluación fueron las reuniones sostenidas con las autoridades, funcionarios y técnicos de las cinco instituciones de mayor vinculación al sistema de gestión de las finanzas públicas: i) el Ministerio de Hacienda y sus dependencias, ii) la Secretaría Técnica de Planificación (STP), iii) la Auditoría General del Poder Ejecutivo (AGPE), iv) la Contraloría General de la República, y v) el Congreso Nacional. Para el caso del PEFA Género y el PEFA Clima, se incluyeron también como rectores al Ministerio de la Mujer y el Ministerio del Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADES), respectivamente. La información recogida de los órganos rectores del sistema GFP fue triangulada o corroborada con los usuarios del sistema, especialmente los ministerios sectoriales, pero también con actores externos, como las empresas públicas y los gobiernos subnacionales, y la sociedad civil.

Resultados de la Evaluación. El cuadro siguiente muestra los resultados de la evaluación PEFA del sistema de gestión de las finanzas públicas en Paraguay para los 7 pilares y 31 indicadores en los que se organiza la metodología:

Desempeño del Sistema de Gestión de la Finanzas Públicas Paraguay, 2022

Paraguay Graph 1

 

En términos generales, los resultados de la evaluación PEFA Paraguay 2022 muestran que el sistema de gestión de las finanzas públicas paraguayo está razonablemente bien alineado con las buenas prácticas internacionales como se encuentran sistematizadas en los indicadores de la metodología PEFA.

Un recuento de los puntajes alcanzados en la evaluación realizada en el país durante el mes de septiembre 2022, para el periodo crítico 2019, 2020 y 2021, muestra que 22/31 indicadores (71%) tienen calificaciones iguales o por encima de la calificación “C”, que es el nivel más bajo de desempeño consistente con las buenas prácticas internacionales, mientras que solo 9/31 indicadores (29%) tienen un desempeño inferior a este nivel básico de desempeño requerido. Sin embargo, las oportunidades de mejora para el sistema de gestión de las finanzas públicas de Paraguay son todavía amplias, si se considera que 20/31 indicadores (64.5%) son iguales o inferiores al nivel “C+” de la calificación, que convencionalmente se identifican como debilidades del sistema. En este sentido, existe todavía un espacio importante de trabajo para acercar el sistema GFP del país a las buenas prácticas internacionales.

Un análisis por pilares muestra un desempeño mixto al interior de cada uno, con fortalezas y debilidades identificadas en todos ellos. El pilar V de “previsibilidad y control de la ejecución presupuestaria” – que abarca los indicadores del ID-19 al ID-26 – aparece como el más homogéneo y consolidado en las buenas prácticas internacionales, en la medida que muestra a todos sus indicadores calificados por lo menos como “C”. Los pilares I, de “confiabilidad del presupuesto, II de “transparencia de las finanzas públicas”, III de “gestión de activos y pasivos” y IV “estrategia fiscal y presupuesto basados en políticas” tienen un desempeño mixto, con indicadores que alcanzan un alineamiento con las buenas prácticas más avanzadas en materia de GFP, al mismo tiempo de otros que no llegan a tener un nivel de desempeño consistente con los estándares internacionales más básicos. Finalmente, los pilares VI de “contabilidad e informes” y VII de “escrutinio y auditoría externos” tienen el desempeño más débil dentro del sistema GFP paraguayo, con indicadores que en ningún caso superan la calificación “C+”, el punto de inflexión entre lo que se consideran debilidades y fortalezas del sistema de gestión de las finanzas públicas.

Esta relación de fortalezas y debilidades entre los indicadores PEFA tiene los siguientes impactos sobre los objetivos fundamentales del sistema GFP:

Disciplina Fiscal Agregada. La disciplina fiscal agregada se ve favorecida por la existencia de previsiones macroeconómicas y fiscales que se elaboran de forma sistemática para orientar la preparación del presupuesto anual, junto con la gestión adecuada de la tesorería y la deuda pública, los controles internos al gasto no salarial y el registro de todas las operaciones de ingresos y gastos en los informes fiscales regulares. Contribuyen también a este objetivo, pero en menor medida, la credibilidad del presupuesto, la gestión de riesgos fiscales, el seguimiento a los atrasos de pagos y la definición de una estrategia explícita para la convergencia y consolidación fiscal. Los elementos del sistema de gestión de las finanzas públicas paraguayo que dificultan el logro de la disciplina fiscal son la débil gestión de los activos públicos, la credibilidad de la programación de los ingresos - a nivel agregado y en su composición por tipo de ingreso -, los reportes de ejecución presupuestaria en el curso del ejercicio que nos son oportunos y la implementación todavía incipiente de un presupuesto con horizonte de mediano plazo.

Asignación Estratégica de Recursos. La asignación estratégica de recursos está apuntalada en Paraguay solo por el sistema de clasificadores bien establecido y consistente con los estándares internacionales. Otros elementos que contribuyen de forma positiva al logro de este objetivo, aunque todavía con amplias oportunidades de mejora, son un proceso presupuestario ordenado y respetado por las entidades presupuestarias, la gestión adecuada de los ingresos públicos y la eficiencia de la consolidación de la recaudación que realiza las entidades de la administración tributaria con la Tesorería, así como un grado de respeto a la asignación de recursos aprobada por la ley de presupuesto durante la etapa de ejecución del gasto. Los elementos de la gestión de las finanzas públicas que detraen de una asignación estratégica de recursos son el escrutinio legislativo del proyecto de presupuesto que, a pesar de estar bien organizado, está centrado en el corto plazo y no recibe del Poder Ejecutivo todos los insumos de información requeridos para esta revisión de forma oportuna, es decir junto con el proyecto de presupuesto presentado al Congreso Nacional para aprobación. Igualmente, el sistema de transferencias de recursos presupuestarios a los gobiernos subnacionales no asegura una articulación adecuada entre el gasto y la política pública prioritaria en el país.

Provisión Eficiente de Servicios Públicos. La prestación eficiente de servicios públicos a la población paraguaya tiene en el sistema de compras y contrataciones, en el uso de las técnicas presupuestarias basadas en información de desempeño y el acceso público útil y oportuno a la información fiscal clave tres elementos que lo alinean con las buenas prácticas internacionales y le permiten promover mejoras en los servicios públicos. El sistema de gestión de la nómina, la PEFA Paraguay 2022 20 integralidad de la información financiera, la contabilidad pública y la auditoría interna coadyuvan parcialmente en este propósito. Sin embargo, el desempeño de la inversión pública, el control externo y el escrutinio legislativo de los reportes de auditoría, tienen un desempeño general que aún dificulta el logro del objetivo propuesto.

Evolución del desempeño 2016-2022. El PEFA Paraguay 2022 es el cuarto ejercicio de evaluación de la gestión de las finanzas públicas que se desarrolla en el país, después de 2008, 2011 y 2016. A diferencia de las primeras dos evaluaciones, la evaluación realizada en 2016 se llevó a cabo utilizando la metodología PEFA 2016, por lo que los hallazgos de ese ejercicio son perfectamente comparables con los resultados de la presente evaluación. El cuadro siguiente muestra esta comparación 2016 y 2022 para cada uno de los 31 indicadores de la metodología PEFA:

Desempeño GFP Comparado - Paraguay 2016-2022

Paraguay Graph 2

 

Los resultados alcanzados en la evaluación PEFA Paraguay 2022 son significativamente superiores a los obtenidos en 2016. El año 2022 muestra 10 indicadores con mejoras de desempeño (puntos verdes) y solo uno con pérdida de desempeño (punto rojo) con relación al 2016.

Adicionalmente, las prácticas nacionales que se encuentran por debajo de los estándares internacionales mínimos se redujeron casi a la mitad, de 16/31 o 51.6% a 9/31 o 29.0%. Este es un avance importante que merece la pena destacarse. Por otra parte, y de forma reciproca, los indicadores han alcanzado por lo menos los niveles de buenas prácticas internacionales básicas se duplicaron, es decir se incrementaron de 8/31 o 25.8% a 15/31 o 48.4%, mientras que los que muestran niveles avanzados de gestión se han mantenido en 7/31 o 22.6%, pero con progresos importantes en su interior. Los cambios positivos están repartidos entre todos los pilares del sistema, sin una concentración particular en ninguno, hallazgo que sugieren que los esfuerzos de reforma del Gobierno Central son amplios, pero también y, posiblemente, que se encuentran algo dispersos.

Reformas en curso y en proceso. La reforma de la gestión de las finanzas públicas está enmarcada dentro del Plan para el Fortalecimiento de la Gestión de las Finanzas Públicas en Paraguay (2019-2023) aprobado mediante Resolución Ministerial MH-292/2019 de fecha 19 de julio de 2019. Los avances en la aplicación de los procesos de reforma priorizados han sido moderados, pero se han logrado iniciar y consolidar importantes procesos, entre los cuales destacan:

- La reingeniería funcional y tecnológica del Sistema Integrado de Administración de Recursos de Estado (SIARE).

- La preparación y aprobación de la Guía Metodológica para el Diseño y Formulación de Programas Presupuestarios que permite la aplicación formal y extendida a todos los organismos y entidades del Estado del presupuesto por resultados (PpR).

- La aprobación y reglamentación de la Ley de Inversión Pública.

- El fortalecimiento del sistema nacional de compras públicas y la próxima aprobación de la nueva Ley de Suministros y Contrataciones Públicas.

- La ampliación de la base tributaria y el fortalecimiento de la gestión de la evasión mediante la mejora de los sistemas de información, especialmente la introducción de la facturación electrónica a través del Sistema Integrado de Facturación Electrónica (SIFEN).

El desarrollo del PEFA Paraguay 2022 apoyará a reflexionar sobre las prioridades de la reforma GFP y a actualizar y focalizar mejor los esfuerzos establecidos en el Plan de Fortalecimiento vigente, en apoyo del trabajo que realiza actualmente la Unidad de Asesoría Principal (UAP).

PEFA Género y PEFA Clima. Los resultados de la aplicación de los marcos complementarios PEFA Género y PEFA Clima al desempeño del sistema de gestión de las finanzas públicas en Paraguay muestran que, al momento de la evaluación y bajo las condiciones existentes, el sistema no está suficientemente fortalecido como para apoyar la implementación de las políticas públicas nacionales sobre igualdad de género y cambio climático. La mayoría de los indicadores evaluados - con notables excepciones particulares - no muestran todavía prácticas nacionales de gestión de las finanzas públicas alineadas con las buenas prácticas internacionales como están sistematizadas por la metodología PEFA. Se ha podido evidenciar, sin embargo, que tanto el Ministerio de Mujer, como el MADES, están trabajando con el Ministerio de Hacienda, en el diseño, desarrollo e implementación de un conjunto de iniciativas que permitirán en el corto y mediano plazo revertir el diagnóstico y desempeño en muchos de los indicadores valorados.