RÉSUMÉ DES CONCLUSIONS

Forces et faiblesses du système de GFP Les scores des indicateurs de performance pour les indicateurs et les composantes appliquant le cadre PEFA 2016 sont présentés dans la figure ci-dessous. Un tableau récapitulatif des scores de toutes les dimensions est présenté à l'Annexe 3.

L’évaluation PEFA couvre une période complexe pour la Tunisie. Sur le plan économique, la crise pandémique a stoppé la reprise amorcée avec un plan de réforme ambitieux. En revanche, sur le plan politique, la suspension du parlement en 2021 et l’adoption d’une nouvelle constitution en 2022 ont profondément modifié le contexte institutionnel et le rôle du gouvernement dans les choix de politiques publiques.

Les performances enregistrées dans l’analyse de ce rapport PEFA, traduisent pour la plupart la mise en œuvre des réformes récentes et les fondements de la LOB . Cette mise en œuvre propose un système rénové basé sur les normes internationales de bonne performance dans des domaines clés affectant tous les piliers du PEFA. Le grand chantier de la réforme de la GFP lancé en 2019 avec la réforme budgétaire portée par la LOB et la mise en œuvre de la budgétisation par objectifs de programme, et comptable avec le nouveau code de la comptabilité publique en voie d’adoption, a permis des avancées certaines dans l’alignement du cadre légal, réglementaire et institutionnel national ainsi que l’alignement des systèmes et des procédures nationales avec les standards et pratiques internationaux. Mener à bien ce vaste projet de modernisation est devenu une nécessité et constitue un véritable changement de paradigme pour toute l’administration concernée par la GFP, déjà très engagée dans la poursuite des travaux de réformes portées par la LOB. Les défis à relever sont nombreux, dont celui de la révision des rôles et responsabilités institutionnelles, la responsabilisation des gestionnaires publics et la conduite cohérente et harmonisée du changement. Dans le cadre de ce calendrier et contexte transitoire, la plupart des résultats attendus de cette transformation ne sont pas encore mesurables et leur impact en termes de performance de la GFP et au regard des critères PEFA est encore limité.

Le constat général sur la performance de la GFP en Tunisie sur la période fait ressortir néanmoins les points forts suivants :

Les systèmes de la GFP en Tunisie s’appuient sur un nouveau cadre légal et institutionnel en pleine mutation, dont la révision a débuté en 2015.

Les efforts importants réalisés pour améliorer la préparation du budget ont permis en outre, de maintenir la crédibilité du budget malgré le contexte difficile der la période.

Par ailleurs, le circuit d’exécution de la dépense est stabilisé.

En général, la gestion des risques est de mieux en mieux encadrée, et l’interopérabilité des systèmes de gestion est envisagée. La comparaison des résultats entre 2015 et 2022 confirme cette analyse.

Impact des niveaux de performance de la GFP sur les trois grands objectifs financiers et budgétaires

La discipline budgétaire globale

Les points forts du système de GFP au regard de l’objectif de discipline budgétaire reposent sur la documentation budgétaire, le processus de préparation du budget, la prévision et le plafonnement des dépenses à moyen-terme et la gestion de la dette. Le processus d’élaboration du budget et les discussions entre le ministère des Finances et les ministères sectoriels, permettant de déposer le projet de loi de finances dans des délais garantissant un examen approfondi du Parlement. Le budget présenté est de plus en plus lisible grâce à la présentation par programme, à la production des Plans Annuels de Performance (PAP) et les rapports Annuels de Performance (RAP), et de nouvelles annexes introduites par la LOB. Les conférences budgétaires peuvent s’appuyer sur des prévisions et des plafonds de dépenses à moyen-terme clairs. Enfin, la gestion de la dette est fiable pour la dette garantie, reposant sur la production de données complètes et actualisées et sur l’action d’une direction unique. La consolidation de la dette intérieure garantie est effective, mais l’apurement global de la dette des entreprises publiques et des collectivités locales reste un chantier. Globalement le cadre du contrôle interne et de l’exécution des dépenses et des recettes est en place même s’il est demandé à être rationnalisé et « allégé », et le suivi des recommandations est formalisé même si son efficacité peut être amélioré en matière d’approche basée sur les risques. En revanche, certaines insuffisances dans la maîtrise des risques budgétaires, notamment dans la consolidation de la performance financière du secteur public, et le manque de maitrise dans les dépenses d’investissement budgétisées créent des écarts par rapport à la trajectoire initiale fixée. Si les pratiques dérogatoires à la dépense sont limitées et autorisées, le suivi des arriérés en particulier n’est pas réalisé, et pas automatique dans le système ADEB. L’audit interne et l’audit externe restent encore trop centrés sur des contrôles de conformité, et pas assez sur la mesure de la performance.

L’allocation stratégique de ressources

La budgétisation à moyen terme des dépenses propose un cadre relativement réaliste et le processus d’élaboration du budget demeure performant. Les transferts aux collectivités locales reposent sur des règles et mécanismes transparents. L’élaboration des prévisions et de la stratégie budgétaire n’empêche pas par contre les ajustements imposés par la régulation budgétaire, même si encadrés légalement en cours d’exercice. L’accès à l’information budgétaire, si elle est produite et disponible, reste fragmentée en l’absence de dispositif pour consolider la remontée d’information et rendre compte de l’exécution dans les délais. En revanche, les délais dans la consolidation d’information financière complète sur les entités extrabudgétaires (EPNA) ne permettent pas de quantifier les opérations non reportées même si elles sont estimées peu pertinentes au regard des dépenses et des recettes de l’Etat. Par ailleurs, même si le reporting annuel s’est amélioré, les faiblesses de gestion des grands projets d’investissement et l’absence de suivi des arriérés de dépense sont de nature à limiter la pertinence et l’intégrité des données financières pour la prise de décision de gestion et le pilotage des politiques publiques, notamment des investissements stratégiques. Les travaux de la CdC doivent encore s’aligner sur la budgétisation programmatique et l’audit de la performance. Les prévisions et la stratégie budgétaire élaborées au moment de la préparation du budget reposent sur des fondements suffisamment détaillés, même si la mesure de l’impact budgétaire des politiques publiques peut être amélioré. La gestion efficace de la trésorerie supporte la prévisibilité de l’allocation des ressources alors que les tensions de trésorerie sont fortes, dans un contexte de baisse des recettes, et les plans d’engagement et la consolidation mensuelle des soldes sur le CUT sont effectifs. En revanche la gestion de la dette reste axée sur l’année et manque de perspective à moyen terme, et d’un document de stratégie actualisé et publié. Le reporting en mode programme en cours d’exercice doit également devenir plus systématique pour permettre un pilotage fin de la stratégie d’exécution. Les ajustements en cours d’exercice et réalisés actuellement appliquent les règles prévues par la LOB en vue d’ encadrer les mouvements de credits.

L’efficacité de l’utilisation des ressources aux fins de la prestation des services

L’introduction des PAP et des RAP représente une avancée majeure pour encourager la performance des services fournis. La présentation et l’exécution du budget par programmes depuis 2019 a obligé les administrations à structurer leur stratégie et à se fixer des objectifs, assortis d’indicateurs, certes perfectibles, mais posant d’ores et déjà un cadre utile à la mesure de la performance des services. Les résultats atteints sont présentés dans les RAP, qui reprennent fidèlement la structure des PAP et apportent des explications sur l’éventuelle non-atteinte des résultats attendus. Les modalités encadrées de passation des marchés favorisent les conditions d’une concurrence propre à la fourniture de services de qualité. La portée de l’examen du budget, la comptabilisation des recettes et l’existence du compte unique du Trésor sont de nature à garantir une allocation relativement efficace des ressources. L’examen du budget par le Parlement couvre un niveau détaillé de recettes et de dépenses. En exécution, les recettes recouvrées sont relativement aussitôt transférées sur le compte unique du Trésor, pour lequel des rapprochements bancaires sont fréquemment réalisés. En outre,, l’accès aux informations sur la gestion des investissements est plus transparent pour les grands projets d’investissement, avec la production d’un rapport annuel annexé au projet de loi de finances, même si les critères de sélection des projets restent peu accessibles. Des progrès sont nécessaires pour la centralisation des informations en fin d’année pour accélérer la reddition des états financiers annuels, dont le format est conforme aux standards internationaux. L’intégrité des données financières permet de disposer d’une vision fidèle des résultats financiers. De plus, les ressources reçues par les unités opérationnelles de prestation de services sont suivies par le système d’information ADEB qui permet une remontée d’information systématique et organisée provenant des unités délivrant les services au niveau déconcentré ou bien des opérateurs de l’Etat. Les décideurs n’ont donc pas une vision claire de la qualité des services effectivement rendus, même si l’information budgétaire est publiée plus tardivement. Les rapports de la CdC annuels couvrent le périmètre de tout le budget de l’Etat, soulèvent les questions essentielles et en revanche sont publiés dans les délais, mais pas examinés par le parlement dans les délais prescrits.

En conclusion, les résultats de l’évaluation PEFA 2022 reflètent la phase de transition dans laquelle plusieurs réformes majeures portées par la LOB n’ont pas encore été appliquées, et le chantier des réformes en cours devrait pallier certaines des faiblesses identifiées par l’évaluation. La priorité pour le gouvernement consiste aujourd’hui principalement à identifier les réformes clés, consolider et planifier le calendrier des activités afin d’obtenir des résultats concrets à court et moyen terme. Dans un contexte économique et politique difficile, et des problèmes aggravés de trésorerie et de financement, la nécessité d’accélérer les réformes structurelles annoncées a mené le gouvernement, avec l’appui de la BM et de l’UE, à lancer les travaux d’actualisation post-PEFA du plan de réforme du gouvernement, afin de valider un plan post-PEFA pour septembre 2023.