RESUMEN EJECUTIVO

Antecedentes

La evaluación del “Gasto Público y Rendición de Cuentas” (PEFA) se lleva a cabo por primera vez en el Municipio de Chihuahua (MDC) y se realiza con la expectativa de conocer, de manera más precisa y apoyado en una metodología internacional, la situación actual de los sistemas de gestión financiera pública municipal frente a las mejores prácticas internacionales. Esta evaluación se desarrolla por iniciativa y bajo la coordinación de la Dirección de Planeación e Innovación Gubernamental del municipio, así como por mandato y voluntad política del Ejecutivo Municipal. La evaluación PEFA para el gobierno subnacional, incluye además en esta oportunidad el módulo PEFA Clima, lo que deberá ayudar a establecer el grado de inclusión y desafíos pendientes de las políticas e instrumentos para el cambio climático en los sistemas de gestión financiera municipal. Es interesante notar que se trata de la primera evaluación PEFA realizada en el nivel subnacional en México (fuera de la realizada en la Ciudad de México, en 2020) y la primera evaluación PEFA Clima que se presenta en el nivel subnacional en la región de Latinoamérica.

La evaluación ha sido financiada con recursos propios del MDC y se implementó con el apoyo y orientación técnica del Secretariado del PEFA, así como con la participación del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la Secretaría de la Función Pública del estado de Chihuahua y el sector privado chihuahuense. La aplicación de la metodología PEFA y PEFA Clima al MDC, así como, la preparación del presente informe fue encomendada a la empresa Strategy Advisors for Government Reform (SAXgr Bolivia3), la que constituyó un equipo de trabajo de profesionales con experiencia suficiente en gestión de las finanzas públicas, metodología PEFA, gestión pública descentralizada y cambio climático. El proceso de preparación de este informe borrador se ha realizado en el marco de los requerimientos de control de calidad del PEFA CHECK, establecidos por el Secretariado PEFA.

La evaluación PEFA del MDC tiene por objeto medir el desempeño de los sistemas de gestión financiera pública municipal, estableciendo la situación actual de las áreas en las que estos sistemas funcionan adecuadamente y aquellas donde será necesario mejorarlos. Este diagnóstico sirve también como línea base sobre las fortalezas y debilidades de la gestión de las finanzas públicas municipales y debería orientar posteriormente el desarrollo de un diálogo interno, así como con los potenciales socios/actores del desarrollo del MDC que debería continuar con la elaboración de un Plan de Acción para mejorar diferentes aspectos de la gestión de las finanzas públicas municipal.

La evaluación se desarrolló utilizando la versión de junio 2020 de la metodología PEFA para los gobiernos subnacionales, así como la versión PEFA Clima de agosto de 2020 y tuvo como alcance al conjunto de dependencias que conforman el MDC, incluido el Ayuntamiento, como ente fiscalizador y legislativo. El periodo de análisis utilizado fueron los años fiscales 2019 a 2021 y, en algún caso, información sobre el año 2022. El Municipio de Chihuahua (MDC) es la capital del Estado de Chihuahua y cuenta con una superficie de 9,219.33 Km2, que representa aproximadamente el 4% de la superficie total del estado de Chihuahua, el más grande en extensión territorial a nivel nacional. El MDC es el doceavo centro urbano del país en población con 937,674 habitantes, de acuerdo con el último Censo Nacional de Población y Vivienda realizado por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI). El 99% de la población se asienta en el área urbana, mientras que el resto se ubica en la zona rural distribuida en comunidades. El 49% de los habitantes del municipio son hombres y el 51% mujeres, con el grupo etario menor a 25 años representando casi el 40% de la población total del MDC.

El MDC tiene la visión de hacer de Chihuahua la ciudad más competitiva del país, generando las condiciones que eleven la calidad de vida de los habitantes, a través de los ejes rectores del Plan Municipal de Desarrollo. Actualmente la ciudad de Chihuahua se ubica en el sexto lugar a nivel nacional como la más competitiva, según los datos de la plataforma Chihuahua City Invest. Esto requerirá compromisos financieros y de los equipos de trabajo enfocados en temas productivos, sociales y medio ambientales para reforzar la competitividad de la ciudad, incluyendo: seguridad pública, infraestructura, oferta educativa, servicios de salud, movilidad urbana, manejo sustentable del medio ambiente, mayor participación ciudadana y rendición de cuentas. La evaluación PEFA encaja perfectamente en estos objetivos, en la medida en que los sistemas de gestión financiera municipal eficientes y efectivos son la base sobre la cual podrán alcanzarse estos resultados.

Resultados de la evaluación

La evaluación PEFA subnacional ha mostrado que 20 de los 30 indicadores calificados (66.66%) se ubican entre A y C+ (fortalezas) y 10 indicadores (33.34%) tienen calificaciones iguales o menores a C (debilidades). Así, el resultado general de la evaluación PEFA para el Municipio de Chihuahua evidencia que el sistema de gestión financiera pública municipal está funcionando, en su mayor parte, dentro de los parámetros de las buenas prácticas internacionales. Estos resultados indican que, si bien el desempeño de la GFP del MDC se asienta en varias fortalezas, existen también ciertas debilidades que será necesario atender y subsanar en el futuro.

Los pilares con mejores calificaciones son:

i) Previsibilidad y control de la ejecución presupuestaria;

ii) Contabilidad y presentación de informes; y iii) Gestión de activos y pasivos.

Los pilares con un menor desempeño son: i) Confiabilidad del presupuesto; ii) Estrategia fiscal y presupuestación basadas en políticas; y iii) Escrutinio y auditoría externos. El pilar de Transparencia de la gestión de las finanzas públicas tiene un desempeño mixto, con elementos muy bien cubiertos, combinando con otros que presentan debilidades, que, con reformas menores, podrían llevar el pilar a una calificación mejor. El indicador HLG-1 (Transferencias de los niveles superiores de gobierno gobierno), específico a las evaluaciones PEFA subnacionales, tiene una calificación de B, mostrando que la gestión de las finanzas públicas municipales se apoya en recursos y normativas federales y estatales que favorecen su buen funcionamiento.

Contribución a los objetivos principales de la GFP

Se ha comprobado que el buen desempeño del sistema los sistemas de gestión financiera pública es una condición necesaria para alcanzar tres objetivos fundamentales: i) la disciplina fiscal agregada, ii) la asignación estratégica de recursos, y iii) la provisión eficiente de servicios públicos a la población.

Los resultados de la evaluación sugieren que la gestión financiera municipal en Chihuahua tiene los siguientes efectos sobre el logro de estos objetivos:

La Disciplina Fiscal Agregada

El MDC ha tenido un buen comportamiento fiscal en el periodo cubierto por la evaluación, con presupuestos balanceados, a pesar de las variaciones de ingresos y egresos que se aprecian dentro de los ciclos presupuestarios. Este comportamiento se explica también en cierta medida por las reglas de disciplina fiscal vigentes, normadas y supervisadas desde los niveles superiores del Estado. No se observan caídas importantes de ingresos o incrementos importantes en líneas de gasto en el periodo, atrasos importantes en los pagos, ni tampoco acumulación de deuda flotante, más allá de la que se ha venido regularizando al inicio del nuevo ciclo presupuestario, después de sobreponerse a los efectos de la pandemia del COVID-19, que afectaron las finanzas públicas en gran parte del mundo.

Se ha podido evidenciar que la gestión financiera municipal en Chihuahua se apoya en equipos técnicos de calidad, como muy buen conocimiento de las tareas que realizan y con capacidad de responder, con acciones efectivas, cuando se generan dificultades de tesorería o se requiere programar o reprogramar presupuestos y gastos en periodos relativamente cortos de tiempo.

La Asignación Estratégica de Recursos

La asignación de recursos se apoya en la existencia de una referencia clara determinada en los planes de desarrollo municipal de mediano plazo (PDM 2018-2021 y PDM 2021 – 2024), instrumentos que señalizan la elaboración del POA y el presupuesto anual de egresos.

Dado que un porcentaje importante de los recursos del MDC (algo más del 60%) provienen de trasferencias federales o estatales, que en parte se asignan y ejecutan, de acuerdo con destinos preestablecidos para cada una de las fuentes de este tipo de financiamiento, la asignación de estos recursos no tiene mayores variaciones ya que se dirigen hacia líneas de gasto predefinidas.

La otra parte de los recursos (propios o transferencias de libre disponibilidad) se asignan de manera estratégica bajo la orientación del Ejecutivo Municipal alineado a los instrumentos de planificación vigentes y apoyado en un equipo ejecutivo conformado por las áreas de Tesorería Municipal, la Dirección de Planeación e Innovación Gubernamental, y la Oficialía Mayor, principalmente. Este se apoya en la Subdirección de Egresos para operar técnicamente el proceso, junto con las unidades operativas que gestionan estas asignaciones.

Existe otra fracción de los recursos municipales (5% de los recursos propios) que se asigna de acuerdo con procesos de participativos que concluyen con la selección de los proyectos a desarrollar luego de un proceso electivo, normado y vigilado. Este ejercicio se lleva a cabo con participación ciudadana desde el 2020, permitiendo a los chihuahuenses elegir sobre varias propuestas de proyectos en materia de obras públicas para su respectiva colonia y su distrito.

Finalmente, se ha evidenciado que los proyectos de inversión más importantes del municipio concentran el grueso de los recursos de inversión previstos en los planes de mediano plazo. La asignación eficiente de estos recursos a futuro podrá beneficiarse del reforzamiento de la normativa y operativa para la identificación, selección, priorización, programación y seguimiento de los proyectos de inversión pública elegidos.

La Provisión Eficiente de Servicios Públicos

La gestión de las finanzas públicas municipales promueve la disciplina fiscal, al tener un adecuado control de las operaciones que se realizan dentro del ciclo presupuestario. Sin embargo, esta disciplina podría ponerse en riesgo al no implementar plenamente el enfoque de gestión por resultados. En el caso del municipio, la asignación estratégica de los recursos no se vincula actualmente de manera explícita a avances y resultados de la gestión, debilitando la planificación y su vinculación con el presupuesto.

Los municipios en general constituyen las entidades más cercanas a la ciudadanía y encargadas de la prestación de servicios esenciales a la comunidad. Por tanto, la ausencia de una planificación de los servicios prestados, con un enfoque en resultados, al menos de los principales, puede condicionar la provisión eficiente y su evaluación. Esto podría limitar el uso eficiente de los recursos para la prestación de servicios, ya que esta no se realiza a partir de la medición del logro de los productos, su desempeño y resultados esperados.

Principales resultados del PEFA Clima

El Marco PEFA para evaluar la gestión financiera pública para el cambio climático —el “PEFA Clima”— es un conjunto de indicadores complementarios basado en el Marco PEFA para establecer la medida en que el sistema de GFP de un país, estado o municipio están preparados para respaldar y fomentar la implementación de las políticas gubernamentales en materia de cambio climático. La evaluación PEFA Clima reporta si las leyes y las reglamentaciones, las instituciones, los sistemas, los procedimientos y los procesos contribuyen a la implementación de actividades relacionadas con el cambio climático durante todo el ciclo presupuestario. Estas incluyen la planificación y el diseño de políticas presupuestarias para el cambio climático, las asignaciones presupuestarias necesarias para implementarlas, el monitoreo de dichas asignaciones, para asegurar que las políticas se apliquen según lo previsto, así como el seguimiento y la evaluación de la eficiencia y la eficacia de dichas políticas e inversiones.

Los indicadores PEFA Clima están alineados con el Marco PEFA para evaluar el desempeño de la GFP y tienen como objetivo reflejar la vinculación entre las prácticas de GFP con la evaluación de las instituciones, procesos y sistemas de GFP, que generalmente se lleva a cabo durante un proceso de evaluación PEFA estándar, desde la mirada del cambio climático.

Así, a partir de la aplicación de un cuestionario inicial estandarizado, se identifica el marco general institucional, legal y fiscal en los tres niveles (federal, estatal y municipal), las estructuras institucionales vigentes, así como los mecanismos de coordinación existentes en el Municipio de Chihuahua, para implementar procesos de planificación y el diseño de políticas relacionadas con cambio climático. Además, se identifican las oportunidades que este tiene en el corto plazo, para avanzar en la implementación de instrumentos específicos relacionados con la gestión de las finanzas públicas y el cambio climático. Posteriormente, se desarrolla la evaluación detallada, con ayuda de los catorce indicadores y veintiocho dimensiones que ofrece la metodología, para finalmente utilizar esta información y así ofrecer una visión agregada de los resultados obtenidos y una perspectiva de los desafíos identificados para que las políticas y acciones del cambio climático puedan efectivamente incorporarse en la gestión financiera pública municipal.

La evaluación PEFA Clima ha mostrado que 13 de los 14 indicadores calificados tienen calificaciones iguales a D (debilidades) y un solo indicador (Alineación del Presupuesto con las Estrategias sobre Cambio Climático) califica con C, lo que significa que está acercándose a las prácticas internacionales (en materia de disciplina fiscal, asignación estratégica de recursos y prestación eficiente de servicios). Como era de esperar, dada la novedad del instrumento de evaluación utilizado y la rigurosidad del mismo respecto a las prácticas esperadas hacia el cambio climático, el resultado general de la evaluación PEFA Clima para el Municipio de Chihuahua muestra un sistema  de gestión financiera pública municipal que no ha adaptado aún sus instrumentos y prácticas a los requerimientos del cambio climático y que, en su mayor parte, no está funcionando en los parámetros de las buenas prácticas internacionales en la materia (ver detalle en la sección 1. del Anexo 6).

Más allá de los resultados obtenidos en los pilares e indicadores del PEFA Clima, los hallazgos más importantes son los siguientes:

Alineamiento con las estrategias de cambio climático

El MDC cuenta con un marco legal y de planificación vinculante con los niveles federal y estatal, así como con instrumentos importantes en materia de cambio climático (Plan de Acción Climática, 2019) y su articulación con el Plan Municipal de Desarrollo 2018-2021, así como el Reglamento de Protección al Medio Ambiente y Cambio Climático del Municipio de Chihuahua que integra el concepto, la importancia, acciones y medidas relacionadas al cambio climático, lo que representa una oportunidad para implementar políticas climáticas y para que estas contribuyen a su vez al logro de los resultados presupuestarios. Además, se cuenta con la Estrategia Nacional de Cambio Climático (2013) como instrumento rector de la política nacional en el mediano y largo plazo para enfrentar los efectos del cambio climático. Por otra parte, la Ley General de Cambio Climático prevé la integración del Sistema Nacional de Cambio Climático, (SINACC), propiciando sinergias para enfrentar de manera conjunta la vulnerabilidad y los riesgos del país ante el fenómeno y establecer las acciones prioritarias de mitigación y adaptación. El SINACC está integrado por la Comisión Intersecretarial de Cambio Climático (CICC), el Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático (INECC), el Consejo de Cambio Climático (C3), las entidades federativas, las asociaciones de autoridades municipales, y el Congreso de la Unión 4.

Finalmente, la elaboración del Plan de Acción Climático en el MDC (2019), es parte de un programa impulsado en México por ICLEI (Gobiernos Locales por la Sustentabilidad), el cual tiene como objetivo fortalecer la capacidad institucional de los municipios, establecer relaciones estratégicas o alianzas entre municipios participantes en el proyecto, organismos y asociaciones nacionales e internacionales y gobiernos locales en todo el mundo. Las distintas metodologías que se aplican a la elaboración de los documentos PACMUN® han sido sintetizadas y adaptadas a las características locales a partir de aquellas utilizadas por diversos organismos internacionales, como el Panel Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC por sus siglas en inglés), ICLEI Canadá, World Resources Institute (WRI), entre otros. Todo esto es congruente con los componentes de la planificación existentes y se integra a los mecanismos que actualmente operan: políticas públicas, programas, proyectos y actividades relacionadas al ámbito de cambio climático.

La Circular Presupuestaria

Incorporar lineamientos sobre el tratamiento del cambio climático desde  el inicio del ciclo presupuestario es fundamental para permear el sistema de gestión financiera pública.

Para ello, la inclusión de orientaciones y requerimientos relacionados con el cambio climático desde las circulares presupuestarias es considerada una buena práctica. Actualmente, el MDC no cuenta con orientaciones específicas sobre cómo las unidades presupuestarias deberían proponer medidas de mitigación/adaptación y su vinculación con el presupuesto, por ejemplo, instrucciones sobre cómo preparar estimaciones detalladas dentro de los techos máximos aprobados y sobre cómo presentar propuestas referidas a gastos nuevos o ahorros potenciales de conformidad con las prioridades de política del gobierno. Además, la circular presupuestaria no está incluyendo referencias a la estrategia nacional sobre cambio climático. Paralelamente, en las circulares presupuestarias o sus anexos, no se ofrece una metodología para hacer un seguimiento del gasto relacionado con el cambio climático, ni tampoco se incluye una definición exacta de aquello que se considera un gasto de ese tipo, y aquellos que no lo son.

En general, para la formulación del último presupuesto de egresos (2022) no se realizaron consultas específicas relacionadas con el cambio climático. Además, tampoco se realizaron evaluaciones de desempeño, ni de posibles riesgos fiscales relacionadas con el cambio climático. Sin embargo, el MDC cuenta con instancias y espacios de deliberación, asesoramiento y participación para el abordaje de temáticas ambientales, que incluye el análisis del presupuesto para acciones climáticas que, en el corto plazo, podrían fortalecerse para realizar gradualmente estas tareas.

La identificación del gasto relacionado con el cambio climático

El MDC no cuenta con una metodología o herramientas específicas en el presupuesto para realizar estimaciones de lo que podría ser el gasto climático. Sin embargo, los mecanismos e instrumentos que son utilizados por las dependencias (principalmente la Tesorería Municipal) para el manejo de las finanzas municipales cuentan con oportunidades para modificar/ampliar estos instrumentos para internalizar el cambio climático. Por ejemplo, en la etapa de formulación, el municipio dispone del sistema tecnológico PbR, que registra el Presupuesto de Egresos con base a programas y proyectos con su debida vinculación al Plan Municipal de Desarrollo. Esto permite, por una parte, desglosar el detalle por objeto del gasto y, por otra parte, vincular el POA y el presupuesto al PMD a través de los “Programas Presupuestales” que podrían estructurarse incorporando el enfoque del cambio climático. Además, el uso de clasificadores presupuestarios como el clasificador funcional del gasto a nivel de actividad, permitiría marcar el gasto relacionado con el cambio climático oportunamente.

Resultados del gasto climático

Actualmente, el MDC no está implementando una metodología de estimación del gasto climático, con el uso de los clasificadores funcional del gasto y/o el clasificador programático. Sin embargo, el MDC estaría en condiciones, en el corto plazo, de identificar (“marcar”) este gasto a partir de la información de las partidas presupuestarias del gasto principal o secundario asociado al cambio climático. Lo anterior podría ser un paso inicial para mejorar el seguimiento del gasto climático en el MDC. Posteriormente, con la introducción de metodologías y prácticas de gestión, apropiadas para evaluar sus resultados, se podrá establecer la efectividad del uso de los recursos públicos en materia climática, contribuyendo a la transparencia fiscal, la difusión de dicha información y, por ende, a la mejora de la calidad del gasto.