RÉSUMÉ DES CONCLUSIONS

Forces et faiblesses du système de GFP

En dépit d’un processus de préparation du budget globalement adéquat, la fiabilité du budget est particulièrement faible. Même en excluant l’année 2020, les écarts entre les montants initiaux des LFI et les réalisations effectives des recettes et des dépenses sont importants ainsi que dans la composition des dépenses. Ces écarts sont en grande partie imputables à la sous-performance des recettes fiscales par rapport aux montants initialement prévus dans les LFI9, notamment à cause d’une grève du personnel de l’administration fiscale en 2018.

Au niveau de la préparation du budget, le cycle de préparation budgétaire est fortement centralisé au niveau du MEF et de la Présidence depuis 2019. Un calendrier budgétaire est défini chaque année, mais il n’est pas systématiquement respecté. En particulier, aucune circulaire budgétaire n’a été émise par le MEF lors de la crise sanitaire de 2020 et toutes les décisions relatives à l’élaboration du budget ont été édictées directement en Conseil des ministres.

Les ministères préparent, depuis 2015, des projets annuels de performance (PAP). Les indicateurs de performance décrivent souvent un produit ou une activité, plutôt qu’un résultat et sont même parfois de simples taux de consommation des lignes de crédits, ce qui fait ressortir le manque d’encadrement de la Direction du Budget pour produire des indicateurs pertinents. Le budget programme, supporté par les AE/CP, n’est donc pas encore opérationnel en pratique, dans la mesure où la majorité des indicateurs de performance sont encore des indicateurs d’activité.

En dehors des conférences budgétaires dans certaines régions, les organisations de la société civile ne sont que marginalement associées au processus budgétaire. Par ailleurs, l’utilisation de la classification économique, notamment pour ce qui a trait aux dépenses de fonctionnement classifiées dans les investissements (sur ressources propres internes), rend également l’analyse des agrégats difficiles.

La transparence des transferts de l’État aux CTD reste encore relative. Les CTD disposent légalement d’une autonomie de gestion et une indépendance financière, mais les conseils les Régions n’ont pas encore été élus et les exécutifs sont nommés par décret. Les transferts exceptionnels, notamment aux régions n’apparaissent pas clairement dans le budget, de même que dans les rapports d’exécution budgétaire. C’est également le cas des fonds des Comités Locaux de Développement.

La gestion des investissements publics est peu performante. Le cadre de gestion des investissements publics adopté en 2018 n’est plus mis en oeuvre. Les projets les plus importants sont des « Provisions pour opérations d’investissements » qui seront ensuite affectées par le Gouvernement en fonction des priorités du moment sans être passés par une autorisation parlementaire préalable.

La proportion du budget voté qui est non alloué notamment à cause des provisions pour investissement est très par ailleurs importante. Le pourcentage de ces provisions est en moyenne de plus de 7 %, ce qui n’est pas en ligne avec les bonnes pratiques internationales. Pour les autres projets, aucune information n’est donnée dans le PIP sur le coût total des projets ni sur les études d’impact.

Les documents budgétaires ont été soumis au Parlement dans les délais légaux. Cependant, le Parlement n’a disposé de suffisamment de temps pour voter les projets de Lois de finances avant la fin de la session parlementaire à cause des demandes d’amendements formulées par l’AN, si bien que les Lois de finances 2019 et 2020 ont été prises par ordonnance.

A niveau de l’exécution du budget, les crédits ont été libérés trimestriellement, mais des régulations ont eu lieu en cours de trimestre, ce qui a réduit la visibilité des ordonnateurs. Par ailleurs, des ajustements fréquents ont été effectués au cours de l’exécution du budget, mais pas toujours de manière transparente10 dans la mesure où toutes les opérations ne sont pas systématiquement enregistrées dans les systèmes d’information. Par ailleurs, les montants effectifs des transferts et virements ne sont pas publiés sur le site du MEF.

Les systèmes de contrôle interne sont bien définis dans la Loi, et font ressortir une séparation claire des tâches entre l’ordonnateur et le comptable. La mise en place du contrôle hiérarchisé de la dépense a permis de simplifier et de rationaliser les contrôles, mais une certaine proportion des dépenses reste payée avant ordonnancement.

La DBIFA a une mission de contrôle des comptables avant une mission d’audit, mais elle reste la seule entité à avoir réalisé des missions d’audit au cours de la période sous revue. La DAI n’a pas encore effectué des missions d’audit dans la mesure où les textes de Loi lui permettant de programmer et d’exécuter librement ses missions n’ont pas encore été pris. Les rapports de la Cour des Comptes sur les PLR 2017 et 2018 font ressortir des dépassements de crédit lors de l’exécution du budget (qui restent néanmoins marginaux).

Des améliorations ont été apportées au niveau de la sécurisation et l’intégrité des données sur la chaine de paiement de la solde avec le déploiement d’AUGURE 2 en 2021, mais les résultats n’ont pu encore pu être observés. Le dernier audit de la Cour des Comptes effectué en 2019 a fait ressortir d’importantes faiblesses au niveau de la gestion de la masse salariale.

La transparence dans la gestion des marchés publics tend à se réduire. La décision prise en Conseil des ministres en avril 2021 permettant la passation de marchés en attribution directe sur toutes les dépenses liées à la riposte COVID n’a pas été conforme aux bonnes pratiques. De plus, le fonctionnement de la société anonyme à participation étatique « State Procurement Agency » n’est pas encore clarifié et se présente potentiellement comme un mécanisme permettant le financement d’achats de biens et services ou d’investissements publics hors budget.

La couverture des rapports d’exécution budgétaire n’est pas suffisamment exhaustive. Les données présentées dans les rapports trimestriels sont agrégées et ne présentent que la classification économique, sauf pour quelques secteurs comme les secteurs sociaux.

Les rapports d’exécution budgétaire sur les années couvertes par l’exercice ont souvent été publiés avec retard.

Les états financiers des unités budgétaires sont préparés annuellement, mais sont transmis avec retard au regard des dispositions malgaches qui stipulent que la Loi de Règlement qu’elle doit être disponible à N+2 à la fin d’un exercice donné. De plus, la législation nationale n’est pas conforme aux normes internationales qui indiquent que la Loi de Règlement de l’année N-1 doit être présentée au Parlement en même temps que le projet de Loi de Finances de l’année N+1. Par ailleurs, les projets de Loi de règlement ressemblent surtout à un rapport annuel sur l’exécution du budget.

Ils ne contiennent pas d’informations sur les actifs financiers et corporels, les garanties et les obligations à long terme.

Les données sur la valeur des arriérés ne sont pas disponibles, dans la mesure où le SIIGFP ne saisit pas les dates auxquelles

les factures sont reçues. Des incohérences apparaissent souvent entre les données produites par le Trésor et celles produites par le budget, ce qui explique la lenteur pour établir les projets de Lois de Règlement 12.

L’Assemblée nationale a un rôle très limité pour analyser les projets de Lois de finances et de règlement. Le Parlement ne procède à aucune audition sur les rapports d’audit qui font l’objet d’une opinion d’audit avec réserve ou défavorable ou d’un désaveu. Au cours des trois dernières années fiscales, l’Assemblée nationale n’a pas finalisé l’examen des rapports financiers annuels.

Les scores des indicateurs de performance pour les indicateurs et les composantes appliquant le cadre PEFA 2016 sont présentés dans la figure ci-dessous. Un tableau récapitulatif des scores de toutes les dimensions est présenté à l’annexe 6

 

Impact des niveaux de performance de la GFP sur les trois grands objectifs financiers et budgétaires

1. La discipline budgétaire globale

La discipline budgétaire globale a été fragilisée par des perturbations importantes survenues au cours de la période sous revue (grève du personnel de l’administration fiscale et élection présidentielle en 2018, crise sanitaire en 2020), qui a conduit à une réduction des dépenses dans les secteurs prioritaires (éducation, santé). Ce manque de stabilité affecte négativement la performance de la gestion des finances publiques. Avec la mise en place du budget programme, des processus ont été mis en place pour la planification budgétaire, la formulation de la stratégie budgétaire ainsi que la formulation du budget annuel et à moyen terme, mais, en pratique, les procédures internes de préparation du budget n’ont pas beaucoup évolué. Néanmoins, la mauvaise fiabilité du budget est l’un des principaux moteurs de la faible discipline budgétaire, notamment les retards dans la mise en oeuvre des projets. Les programmes qui sont présentés dans les PAP ne sont pas accompagnés par de véritables indicateurs de performance et il existe encore peu d’interaction avec les ministères sectoriels.

Le MEF a accentué sa mainmise sur l’élaboration et l’exécution du budget, comme en a témoigné l’absence d’émission d’une circulaire budgétaire en 2020, justifiée par la situation sanitaire. Les dépenses réelles ont suivi le manque à gagner en termes de recettes, sauf en 2020, mais des écarts importants entre les prévisions initiales et les résultats budgétaires des dépenses ont affecté la discipline budgétaire globale pour chacun des trois exercices, mais surtout en 2020. La LFR 2020 a fait ressortir un impact important de la pandémie sur l’économie nationale ; à savoir une baisse des recettes fiscales (25,9 % de moins que dans la LFI), une hausse des dépenses publiques (19 % de plus que dans la LFI).

2. L’allocation stratégique de ressources

L’allocation stratégique de ressources a été fortement perturbée par la crise sanitaire. Le PLFR 2020 a réorienté les crédits initiaux vers une repriorisation des dépenses vers les dépenses sanitaires et les infrastructures publiques.

Les processus de planification budgétaire à moyen terme et de formulation du budget annuel s’appuient sur une documentation budgétaire adéquate, incluant notamment 3 Annexes : le Document de performance (Tome 1), le Document budgétaire (Tome 2) et le Cadre à Moyen terme (Tome 3). Les rapports annuels sur l’exécution du budget, de même que les budgets citoyens des LFI et des LFR fournissent des informations utiles sur l’allocation stratégique des ressources.

L’analyse des rapports d’exécution budgétaire montre que les intentions affichées dans les projets de Lois de finances ne sont généralement pas respectées au vu des écarts importants entre les résultats budgétaires et les allocations budgétaires approuvées, tant pour les recettes que pour les dépenses. Au cours de la période sous revue, les dépenses effectives de la Primature ont systématiquement dépassé les montants des crédits attribués dans les Lois de finances initiales, tandis que celles de l’éducation et de la santé ont été systématiquement en deçà. En outre en 2019, les dépenses effectives du ministère de l’Aménagement du Territoire, de l’Habitat et des Travaux publics ont représenté en 2019 plus de 400 % des crédits prévus dans la LFI.

3. L’efficacité de l’utilisation des ressources aux fins de la prestation des services

La bonne administration des recettes, a davantage été affectée en 2018 par la grève des fonctionnaires qu’en 2020 par la crise sanitaire. Les prévisions des flux de trésorerie ont manqué de fiabilité et les engagements de dépenses n’ont pas été bien contrôlés, notamment pour assurer une régulation budgétaire efficace. En particulier, les lacunes  qui existaient avant la crise persistent dans les mécanismes de contrôle interne et externe, notamment l’absence d’une plateforme de coordination/consultation entre les principaux organes de contrôle.

La gestion de la masse salariale n’est pas encore maîtrisée. L’absence d’intégration entre les fichiers de la fonction publique et ceux de la paie n’est pas compensée par des rapprochements périodiques, et les ajustements de salaires sont mal suivis. De nombreuses défaillances ont été mises en exergue par un rapport de la Cour des Comptes en 2019.

L’obligation faite à tous les ministères d’utiliser la nouvelle version de l’application AUGURE 2 devrait permettre de pallier ces défaillances.

La législation malgache ne pousse pas les administrations malgaches à produire rapidement les Projets de Loi de Règlement. Selon les bonnes pratiques, le PLR de l’année N-1 doit être soumis en même temps que le projet de Loi de finances de l’année N+1. Par ailleurs, un nombre important de transactions (notamment des transferts entre comptables) restent imputées en comptes d’attente, même après la clôture de l’exercice. L’intégrité des données financières est néanmoins relativement satisfaisante pour les transactions qui passent par le système de contrôle de l’exécution du budget SIIGFP.

Le suivi des marchés publics ne couvre qu’environ la moitié des marchés passés. Il est effectué pour les achats du Gouvernement central par le système SIGMP, mais il ne couvre pas les achats effectués par les ministères et lorsque les systèmes d’approvisionnement des donateurs sont utilisés pour les projets d’investissement. La transparence est limitée et les méthodes de passation de marchés concurrentiels sont utilisées pour environ la moitié des dépenses, ce qui peut nuire à l’efficacité de l’utilisation des ressources.

L’application des recommandations des organes de contrôle est très faible, ce qui ne favorise pas le contrôle des services rendus et la responsabilisation dans la gestion des finances publiques. L’absence d’une plateforme de dialogue entre les différents corps de contrôle à Madagascar reste une faiblesse majeure. La Cour des Comptes (CdC) n’a pas les moyens de remplir ses obligations en matière d’audit des états financiers dans les délais requis en raison de la transmission tardive des comptes pour jugement, Elle reçoit les projets de Loi de règlement très tardivement, toujours plus d’un an après la fin de l’exercice. Ainsi, il lui aura fallu patienter plus d’un an et demi avant de recevoir le PLR 2018. Par ailleurs, le champ du contrôle de la CdC n’inclut pas la totalité des dépenses, notamment parce qu’elle n’évalue pas les opérations financées par les bailleurs de fonds.

Il en résulte que les projets de Lois de règlement sont adoptés très tardivement par le Parlement, qui ne les examine pas formellement, si bien que le Principe 7 de la déclaration de Mexico sur l’existence de mécanismes efficaces de suivi des recommandations de l’ISC n’est pas encore en place à Madagascar. En pratique, le mécanisme de suivi des recommandations de la Cour des Comptes n’est ni formalisé ni matérialisé. Il n’existe notamment aucune plateforme de coordination/consultation entre les principaux organes de contrôle, à savoir l’IGE, la Cour des Comptes et le Parlement. Enfin, la Cour souffre d’un nombre limité de magistrats, d’auditeurs et de vérificateurs et de moyens financiers limités pour mettre en oeuvre sa mission.

Évolution de la performance depuis l’évaluation précédente

L’analyse de l’évolution de la performance depuis l’évaluation précédente ne montre aucune amélioration dans la gestion des finances publiques. Au niveau de l’élaboration du budget, la participation des ministères sectorielle a été réduite au cours de la période sous revue et la pertinence et la qualité des informations sur les performances sont très variables d’un ministère à l’autre et se sont parfois dégradées.

Les mécanismes de contrôle des processus de dépenses et de recettes publiques n’ont pas encore retrouvé un niveau satisfaisant après leur affaiblissement consécutif aux crises politiques successives précédentes. Les faiblesses relevées par l’évaluation précédente au niveau des contrôles internes, n’ont pas encore été résolues, notamment dans le cadre de l’utilisation du système intégré de gestion des finances publiques (SIIGFP) et de l’application de gestion des fonctionnaires AUGURE 2.

La gestion comptable continue à souffrir des mêmes défaillances et la surveillance externe (Cour des Comptes et Parlement) ne joue pas pleinement son rôle. La supervision exercée par l’administration centrale sur les agences publiques autonomes, les entreprises publiques et la situation budgétaire des collectivités locales reste insuffisante. La qualité du contrôle interne a posteriori ne s’est pas améliorée, d’une part à cause du manque d’effectif, d’autre part à cause des lenteurs de mise en place de la fonction d’audit. Enfin, le contrôle du Parlement sur l’exécution du budget reste extrêmement limité et souffre notamment de l’absence d’une plateforme de coordination/consultation entre les principaux organes de contrôle.

Par rapport aux indicateurs PEFA, la situation s’est dégradée dans les domaines suivants:

• La déviation de l’exécution du budget est plus importante que lors de la précédente évaluation ;

• Les dépenses pour imprévu se sont sensiblement accrues, notamment à cause du montant important des « provisions pour opérations d’investissement » ;

• Le nombre d’audits prévus et exécutés a été réduit par manque de ressources, si bien que l’évaluation des systèmes de contrôles n’est quasiment plus faite ;

• Les ministères sectoriels ont été moins impliqués qu’auparavant dans la préparation du budget ;

• L’inscription au budget d’un montant important de « provisions pour investissements » a conduit de facto à une programmation et à une gestion des investissements moins transparente ;

• La documentation budgétaire (complète) est a été transmise plus tardivement au Parlement ;

• Les rapports d’exécution budgétaire ont été publiés avec plus de retard.

L’évaluation PEFA fait globalement ressortir une stagnation de la transparence, de la prévisibilité et de la crédibilité du budget, de l’efficacité du suivi de l’exécution du budget. Les délais d’élaboration des lois de règlement, qui permettent de réconcilier les comptes administratifs avec les comptes de gestion produits par le Trésor public, sont toujours très importants. La production des projets de Lois de Règlement reste supérieure à deux ans, ce qui est très en deçà des bonnes pratiques et ne respecte pas non plus la législation malgache.

L’évaluation fait néanmoins ressortir une évaluation positive dans les domaines suivants:

• Un rapport d’enquête sur le suivi des dépenses publiques dans le secteur de l’éducation au niveau primaire à Madagascar (enquête PETS - Public Expenditure Tracking Survey, Juillet 2021) a été rendu disponible.

• L’administration centrale établit des prévisions pour les principaux indicateurs macroéconomiques et les inclut, aux côtés des hypothèses sous-jacentes, dans la documentation budgétaire présentée au parlement. Les projections sont examinées par le FMI.

• Les prévisions budgétaires couvrent l’exercice budgétaire en cours et les deux années suivantes.

• L’administration centrale prépare des estimations de l’impact budgétaire de toutes les modifications proposées au niveau des politiques de recettes et de dépenses pour l’exercice budgétaire en cours, mais pas pour les deux exercices suivants.

• Tous les ministères élaborent un CDMT.

• La plupart les paiements sont effectués conformément aux procédures ordinaires. La majorité des exceptions sont dûment autorisées et justifiées.

La figure 2-2 présente la comparaison de la distribution des scores entre la précédente évaluation PEFA 2018 et l’évaluation PEFA 2021 en utilisant le cadre métrologique de 2016. Dans l’ensemble, la comparaison de la performance actuelle avec la performance précédente montre que 3 indicateurs se sont améliorés13, 5 se sont détériorés14, 20 sont restés identiques, tandis que les notations ne sont pas comparables pour 3 indicateurs.

Manque d’informat ion pour noter les composa ntes et analyser l’évolution pa r rapp ort à la précédente évaluation.

Les informations montrant le pourcentage des dépenses effectuées selon les procédures régulières et les dépenses effectuées avant ordonnancement n’ont pas été transmises.

 

Progrès réalisés par le programme de réforme de la GFP piloté par le pays

Le plan stratégique de modernisation des finances publiques 2016-2026, élaboré en partenariat avec la BAD a été mis à jour en 2018 sur la base d’une assistance technique apportée par le Département des Finances Publiques (FAD) du FMI. Les améliorations visées portaient sur la gestion des institutions publiques nationales, la budgétisation, la stratégie de gestion de la dette, la transparence et l’efficacité des marchés publics, la gestion de la trésorerie, la mise en oeuvre du compte unique du Trésor, les rapports et les statistiques, le renforcement des organes d’audit et d’inspection internes. L’objectif étant de mettre en place un système de GFP efficace et transparent permettant de consolider ces fonctions fondamentales et de contribuer à la crédibilité du PGE.

Parallèlement, les départements ont entrepris de lancer des réformes à leurs niveaux respectifs. Par exemple, la Douane a lancé son nouveau plan stratégique 2020-2023, et la Direction Générale des Finances et des Affaires Générales a lancé sa feuille de route des réformes budgétaires 2021-2023. Les actions de ces plans sont prises en compte dans le plan d’action du PSMFP qui a été mis à jour en 2020.

Au niveau de la DGFAG, les principales mesures qui ont été prises sont les suivantes : (i) la tenue des conférences budgétaires régionales depuis 201915 ; (ii) l’extension des annexes de la Loi de Finances qui intègrent désormais les « évaluations des impacts budgétaires », les Cadres de Dépenses à Moyen Terme (CDMT), les Cadres Budgétaires à Moyen Terme (CBMT), les Cadres Macro-Budgétaires à Moyen Terme (CMBMT) ; (iii) la publication du Budget des citoyens portant sur les Lois de finances initiales et rectificatives, (iv) la mise en ligne du reporting des dépenses COVID dans des formats exploitables.

Toutefois, le Compte Rendu des Citoyens (CRC), le Rapport de Fin d’année aux Citoyens (RFC), qui ont été publiés à partir de 2016 ne le sont plus depuis 2018. Au niveau des rapports d’exécution budgétaire, la qualité des données mises en ligne concernant les dépenses liées à la riposte COVID était fortement limitée et celle des données 2021 l’est encore plus. Aucun mécanisme systématique d’encodage et de reporting sur les dépenses liées à la riposte COVID n’est encore opérationnel.

Les règles et les procédures mises en place pour améliorer la budgétisation et le suivi des projets d’investissement pluriannuels ne sont pas encore opérationnels, y compris des outils informatiques qui permettent de suivre les projets avec des autorisations d’engagement/crédits de paiements (AE/CP). Une équipe a néanmoins été mise en place sous la direction du département du budget pour mettre en oeuvre les nouvelles procédures de comptabilisation et de gestion des AE/CP pour certains projets d’investissement public pluriannuels dans le cadre du budget 2020. Enfin, mise à part la possibilité d’assister aux conférences budgétaires régionales, l’implication des organisations de la société civile au processus budgétaire n’a pas évolué et reste marginale.