Bolivia La Paz 2017

La evaluación PEFA de la gestión de las finanzas públicas se lleva a cabo por primera vez en el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz (GAMLP) a solicitud de la Secretaría Municipal de Finanzas y la Dirección de Gestión Financiera. Esta evaluación - que es también la primera que se realiza en el nivel subnacional en Bolivia - cuenta con el auspicio financiero de la Agencia Española de Cooperación al Desarrollo (AECID) y el apoyo técnico del Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). El ejercicio de aplicación de la metodología PEFA al GAMLP y la preparación del informe correspondiente fue encomendado a la empresa Strategy Advisors for Government Reform (SAXgr Bolivia), misma que designó a un equipo de trabajo conformado por profesionales con experiencia en gestión de las finanzas públicas, metodología PEFA y gestión pública descentralizada. El proceso de preparación de este informe se realiza en el marco de los requerimientos de control de calidad del PEFA CHECK, establecidos por el Secretariado PEFA.

La evaluación PEFA del GAMLP tiene por objeto medir el desempeño de los sistemas de gestión de las finanzas públicas municipal, identificando la situación actual de las áreas en las que estos sistemas funcionan adecuadamente y aquellas áreas donde será necesario mejorar estos sistemas de gestión. Este diagnóstico servirá también como línea base sobre las fortalezas y debilidades de la gestión de las finanzas públicas municipal y debería orientar posteriormente el desarrollo de un diálogo interno, así como con los socios de desarrollo del GAMLP, que termine con la elaboración de un Plan de Acción para la mejora de la gestión de las finanzas públicas municipal. La evaluación se desarrolló utilizando la versión 2016 de la metodología PEFA y tuvo como alcance al conjunto de las Unidades Organizacionales que forman parte del GAMLP, incluido el Concejo Municipal, como ente fiscalizador y legislativo. El periodo de análisis utilizado fueron los años fiscales 2014 a 2016.  
 
El municipio de La Paz es la sección capital de la Provincia Murillo del departamento de La Paz, el tercer centro urbano de Bolivia por población y la sede de Gobierno. Está situado al pie de la Cordillera Oriental de los Andes y tiene una extensión territorial de 3,022 km2, de la cual el 91,5% es rural y el 8,95% urbana. Sin embargo, su población compuesta por 779.728 habitantes (CNPV 2012) es mayoritariamente urbana (99,53%) y tiene niveles de desarrollo y provisión de servicios públicos relativamente elevados, comparados con el promedio del país. La administración del municipio le corresponde al GAMLP, entidad que tiene un gasto público equivalente al 0.63% del PIB Nacional (2016). 
 
El Gobierno Autónomo Municipal está conformado por el Concejo Municipal, como Órgano Legislativo, Deliberativo y Fiscalizador y por el Órgano Ejecutivo. El Concejo Municipal está conformado por cuatro (4) Comisiones: i) Desarrollo Económico Financiero, ii) Desarrollo Humano y Culturas; iii) Gestión Institucional Administrativa, y iv) Planificación y Gestión Territorial, para cumplir con los objetivos institucionales. El Ejecutivo Municipal, tiene como cabeza de la institución al Alcalde Municipal y, en los temas de gestión financiera, a la Secretaria Ejecutiva Municipal, la Secretaria Municipal de Finanzas y la Secretaría Municipal de Planificación para el Desarrollo. En el nivel operativo está conformado por trescientas trece unidades organizacionales y dos empresas públicas municipales. Además, la Administración Tributaria Municipal (ATM), opera de manera desconcentrada y se encarga de la administración de los ingresos municipales.

Considerando que, de los 30 indicadores calificados1, 19 indicadores (63%) tienen calificaciones entre A y C+ (fortalezas) y 11 indicadores (37%) tienen calificaciones iguales o menores a C (debilidades), el resultado general de la evaluación PEFA de la gestión de las finanzas públicas en el GAMLP es que el sistema está en camino de alinearse con las buenas prácticas internacionales.  Estos resultados también indican que, si bien el desempeño de la GFP del GAMLP se asienta sobre varias fortalezas, en la misma medida, se evidencian debilidades que se requiere atender y subsanar. 
 
El indicador HLG-1 (Transferencias del gobierno nacional), específico a las evaluaciones PEFA subnacionales, tiene una calificación de D+ que indica que la gestión de las finanzas públicas (GFP) municipales se ve afectada por la imprevisibilidad de la relación con el financiamiento que debe llegar desde el nivel nacional. Es interesante notar también que la falta de desarrollo de la normativa nacional en algunas áreas de la GFP, afecta la calificación actual en esas áreas.  
 
Los pilares con mejores calificaciones son: i) gestión de activos y pasivos, ii) contabilidad y presentación de informes y iii) la previsibilidad y control de la ejecución presupuestaria. Los pilares con un menor desempeño son: i) confiabilidad de presupuesto, y ii) escrutinio y auditoría externos. El pilar de transparencia de la gestión de las finanzas públicas tiene un desempeño mixto, con áreas muy bien cubiertas, combinando con áreas que con algún esfuerzo (en relación a la metodología) podrían llevar el pilar a una muy buena calificación. De igual manera, el pilar de estrategia fiscal y presupuestación basada en políticas combina indicadores bien calificados con otros que no califican tan bien, en relación a los estándares esperados.

El buen desempeño del sistema de GFP es una condición necesaria para alcanzar los tres objetivos que éste persigue: i) la disciplina fiscal agregada, ii) la asignación estratégica de recursos, y iii) la provisión eficiente de servicios públicos a la población. Los resultados de la evaluación PEFA del GAMLP sugieren que la GFP municipal tiene los siguientes efectos sobre el logro de estos objetivos: 
 
La Disciplina Fiscal Agregada El GAMLP ha observado un buen comportamiento fiscal agregado en el periodo cubierto por la evaluación PEFA. Se han observado niveles de déficit bajos, con ajustes oportunos del gasto público municipal programado, ante la caída de ingresos por transferencias provenientes del gobierno nacional. Este comportamiento ha sido posible en base a la premisa de disciplina fiscal incluida en los presupuestos aprobados en el periodo, misma que refiere a un equilibrio apropiado entre ingresos y egresos, así como a la política de obtención de préstamos solamente para financiar gasto de inversión. Sin embargo, en el proceso de la ejecución presupuestaria, cuando se han presentado caídas de ingresos o retrasos en la recepción de las transferencias del gobierno nacional, este equilibrio no siempre se ha podido mantener, dando lugar a atrasos en los pagos y a la generación de deuda flotante, principalmente por la existencia de gasto público inflexible a la baja (ej. salarios del personal). 
 
Mantener la disciplina fiscal proyectada en los presupuestos requeriría de mecanismos de ajuste agiles para la ejecución del gasto público. Los actuales mecanismos de ajuste del gasto público, ante caídas de ingresos, no parecen suficientes, pues solamente se realizan vía la reformulación del presupuesto, que eventualmente demanda la aprobación del legislativo municipal. Ante esta situación, un mayor énfasis en la programación financiera con base a proyecciones de flujo de caja de la tesorería, podría establecer cuotas de compromiso de gasto para cada una de las unidades ejecutoras, de forma que el ajuste del gasto sea aún más oportuno. Asimismo, los mecanismos de ajuste deberían acompañarse con una programación física de metas de producción, de manera que los ajustes al gasto público municipal sean aún más racionales, en función a las prioridades de producción de las diferentes unidades del GAMLP y la preservación de los objetivos de prestación de servicios de calidad a la población.
 
Traducidas estas características de la gestión municipal en términos de fortalezas y debilidades, es posible afirmar que la fortaleza del GAMLP se encuentra en que el equipo asociado a la GFP conoce muy bien el trabajo que realiza y es capaz de responder con acciones creativas cuando se generan dificultades de tesorería o se requiere reprogramar presupuestos y gastos en periodos relativamente cortos de tiempo. Es posible que se existan problemas de coordinación entre unidades, pero, en general, las respuestas han sido oportunas y apropiadas. Las debilidades se encuentran del lado de la programación financiera, que requeriría de ajustes para evitar los atrasos de pagos y la acumulación de deuda flotante en la gestión.
 
Asignación Estratégica de Recursos La asignación de recursos ha estado apoyada, en el periodo de análisis, en la existencia de una referencia en los planes de desarrollo de mediano plazo del GAMLP, a saber, el Plan La Paz 2040 y el PEI 2016-2020. A partir de finales de 2016, se ha desarrollado también con el PTDI 20162020 (en cumplimiento a la Ley del Sistema de Planificación Integral del Estado), que será el instrumento de referencia más cercano para el mediano plazo, en la elaboración del POA y del Presupuesto anual. 
 
Una porción importante de los recursos del GAMLP que provienen de las trasferencias nacionales se asignan y ejecutan de acuerdo con destinos establecidos para cada una de las fuentes de este tipo de financiamiento. De esta manera, la asignación de estos recursos no tiene mayores dificultades ya que se dirige hacia pre-asignaciones definidas. La asignación estratégica de recursos se desarrolla bajo la orientación de la MAE, a la cabeza del equipo de Conducción del GAMLP y se apoya en la Unidad de Presupuesto para operar técnicamente el proceso, junto con las unidades operacionales que gestionan estas asignaciones. Otra parte de los recursos del GAMLP se asignan de acuerdo con procesos participativos descritos en el presente informe. Acá interviene el mecanismo participativo diseñado en las leyes respectivas (de Participación Popular y de Autonomías y Descentralización), que orienta las asignaciones a nivel de los diferentes territorios en los que se divide el municipio. Finalmente, los “grandes proyectos de inversión” del municipio, concentran el grueso de los recursos de inversión definidos en los planes de mediano plazo y reciben asignaciones de acuerdo con la disponibilidad de fuentes externas de financiamiento que viabiliza el gobierno nacional, a través del VIPFE. En el periodo analizado, estos recursos han sido asignados de acuerdo a lo previsto y se están ejecutando de manera regular. 
 
El GAMLP está realizando esfuerzos para conectar de manera más directa los recursos a los resultados esperados y se han avanzado en esfuerzos metodológicos que podrían ser puestos en práctica en poco tiempo. Si bien la conexión del gasto municipal a resultados no es el elemento principal de orientación para la asignación de recursos, esta deficiencia no es completamente atribuible al GAMLP ya que este enfoque a resultados no ha sido desarrollado aún a nivel del gobierno nacional (centralización normativa), motivo por el cual no se está promoviendo esta práctica en la administración pública en Bolivia. El desarrollo del PTDI (2016-2020) como nuevo instrumento de planificación (formalmente a partir de marzo de 2017), mejorará la vinculación del corto plazo con el mediano plazo, a través de indicadores de producto y resultado, fundamentales para acentuar la orientación del gasto municipal hacia resultados y al seguimiento a la prestación de los servicios. 
 
Provisión Eficiente de Servicios Públicos La gestión de las finanzas públicas municipales promueve la disciplina fiscal, al tener un buen control de las operaciones que se realizan en el ciclo presupuestario. Sin embargo, esta disciplina pude ponerse en riesgo, principalmente a partir de las múltiples modificaciones presupuestarias observadas en el año y de la falta de asignación de límites de compromiso del gasto en base a un flujo financiero real. De igual forma, al no estar implementando plenamente el enfoque de gestión por resultados, la asignación estratégica de los recursos no se vincula de manera explícita a sus avances y resultados. De esta manera los ejercicios de la planificación y del presupuesto pueden quedar débilmente vinculados.
 
Lo anterior puede afectar el uso eficiente de los recursos para la prestación de servicios, debido a que no se presupuesta incorporando una medición de resultados del logro de los productos esperados, por lo que el proceso de ejecución del gasto público podría no estar orientado estratégicamente, al permitir la prestación de servicios sin una medición de su desempeño. Por ello, si bien existen elementos importantes que inducen a la disciplina fiscal en la gestión de las finanzas públicas del GAMLP a nivel operativo, estos requieren ser complementados con decisiones en el nivel estratégico.
 
La asignación estratégica de recursos en el presupuesto municipal es un elemento clave de la gestión institucional ya que este presupuesto debe permitir un “rendimiento” suficiente de los recursos del GAMLP, logrando avances con los proyectos emblema o los más importantes del municipio, prestando de manera eficiente y efectiva los servicios que están dentro de sus competencias, generando suficientes recursos para atraer recursos externos y/o de inversión privada que permitan la ejecución de los proyectos de infraestructura pendientes para el desarrollo del municipio. 
 
La eficiencia limitada en el desempeño de los recursos del GAMLP se ve también afectada por:  • Las limitaciones de la metodología de distribución de las transferencias nacionales, que han originado que no se pueda cubrir con dichos recursos a los beneficiarios identificados en el municipio de La Paz, obligando al GAMLP a complementar anualmente esta insuficiente cantidad de recursos, con la adopción de otras políticas de financiamiento (incluyendo créditos); • La inexistencia de un calendario preciso de desembolsos de las transferencias del gobierno nacional al GAMLP al inicio de cada gestión, que facilite la programación financiera del municipio y que permita la asignación estratégica de recursos allá donde estos estén directamente relacionados con resultados clave para la gestión institucional. 
 
Las acciones de reforma de la GFP El GAMLP es consciente de la importancia de la buena gestión de las finanzas públicas como base para una gestión institucional eficaz, eficiente, transparente y sostenible. En esa línea ha identificado ya una serie de acciones que está desarrollando para continuar mejorando el nivel de sus sistemas de gestión de las finanzas públicas. Varias de ellas podrán impactar temprano en el desempeño general si tuviera que evaluarse este próximamente con la metodología PEFA. En esta dirección podemos señalar su intención de agrupar estos y otros esfuerzos en el marco de un Plan de Acción para la mejora de la gestión de las finanzas públicas municipales que sería desarrollado en su integridad apoyado en el diagnostico PEFA que ahora se presenta. El desarrollo de dicho Plan de Acción se presenta como una necesidad, pero también como una oportunidad de desarrollarlo con la participación de todas las instancias involucradas, para estructurar un plan de reforma coherente, comprehensivo y ordenado que permita su apropiación al interior del GAMLP, con la orientación estratégica de sus autoridades.
 
Finalmente, el equipo de evaluación ha identificado, juntamente con la contraparte en el GAMLP, que es posible realizar mejoras inmediatas a los indicadores del PEFA, mediante la adopción de medidas administrativas que no demandan gran esfuerzo. Por ejemplo, la aprobación, publicación y presentación al Concejo Municipal de la información relacionada al Presupuesto (ejecución presupuestaria, escenarios fiscales, proyecciones de mediano plazo, costos y situación de los proyectos, estrategia de deuda, etc.). Un segundo grupo de mejoras está relacionado a la formalización del proceso presupuestario que realiza el GAMLP, previo a la comunicación oficial de los techos presupuestarios por parte del GAMLP. Un tercer grupo se relaciona con la introducción de buenas prácticas en la realización anual de auditorías externas a los Estados Financieros, su presentación oportuna al Concejo Municipal, la realización de sesiones públicas para analizar los hallazgos de las auditorías, así como la emisión y seguimiento de recomendaciones al Ejecutivo Municipal.