Nicaragua 2015
Desempeño de la GFP en Nicaragua
La evaluación PEFA del desempeño del sistema de la gestión de las finanzas públicas
del gobierno central en Nicaragua llevada a cabo en 2013, utilizando como periodo de
valoración las gestiones fiscales finalizadas 2010, 2011 y 2012, muestra los siguientes
resultados para cada una de las seis dimensiones en las que se desagrega la
metodología:
Credibilidad del presupuesto. La credibilidad general del presupuesto a nivel agregado
es razonable con relación a las buenas prácticas internacionales. La programación de
gastos originalmente aprobada por la Asamblea Nacional en la Ley Anual de
Presupuesto, tanto a nivel agregado, como en su composición sectorial, muestra
variaciones poco significativas durante la fase de ejecución. Salvo el año 2011, donde
la programación agregada de los gastos muestra una desviación superior al 5% con
relación al gasto ejecutado, en los otros años del periodo de análisis está desviación
reporta datos por debajo de esta línea de corte. Es también importante resaltar, que la
partida de contingencia - cuyo uso se encuentra autorizado en el marco legal
correspondiente - no se utiliza para afectar la asignación sectorial de recursos
aprobados por la Asamblea Legislativa.
El cálculo de las desviaciones entre los ingresos programados - aprobados por la
Asamblea Legislativa - y los ingresos efectivamente ejecutados (o recaudados) muestra
resultados que están también ajustados a las buenas prácticas internacionales. Salvo
en el año 2011, en el que se recaudaron ingresos por más del 15% de los recursos
originalmente programados, las desviaciones no superan el 10% en los otros dos años
del periodo de análisis. Un aspecto que afecta negativamente la credibilidad del
presupuesto en Nicaragua es la ausencia de un sistema de seguimiento formal o adhoc
a los atrasos de pagos, aspecto que impide cuantificar apropiadamente el saldo
existente. Adicionalmente y a pesar de que el sistema SIGFA permite reconocer todos
los momentos del gasto, en la práctica los registros del compromiso y el devengado se
realizan en el mismo momento del pago. Esta situación dificulta aún más la
identificación de los atrasos de pago. Otro aspecto que afecta negativamente esta
dimensión es el registro simultáneo del compromiso y el devengado cuando se solicita
el pago, lo que impide cuantificar apropiadamente el saldo de atrasos de pago
existentes.
Universalidad y transparencia presupuestaria. El presupuesto del gobierno central en
Nicaragua tiene una amplia cobertura institucional y un sistema de clasificadores de
ingresos y gastos compatible con el Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas
(MEFP), 1986. Los gastos se clasifican adicionalmente por categoría económica y
funcional, con una clasificación sub-funcional adecuada a las buenas prácticas
internacionales (MEFP, 2001). Existe también una clasificación por programas, como
parte de un Marco de Gastos de Mediano Plazo (MGMP), que permite hacer un del presupuesto se encuentra comprometida por la falta de un sistema exhaustivo de
registro de todos los ingresos y gastos que se ejecutan anualmente con cargo a
recursos externos, por lo que las instituciones deben doble digitar la información, tanto
en los sistemas complementarios así como en SIGFA. Esta deficiencia, que se origina
en la existencia de aplicaciones informáticas paralelas al SIGFA, es significativa si se
considera que una proporción importante de los recursos disponibles para inversiones
sectoriales proviene de recursos de crédito y donaciones.
La transparencia del presupuesto está favorecida por la documentación
razonablemente detallada que recibe la Asamblea Nacional por parte del Ejecutivo para
el análisis y escrutinio del proyecto, previo a su aprobación. Existen, no obstante,
todavía algunos criterios sobre la disponibilidad de información que promueve la
metodología PEFA que no se cumplen, como el detalle de los activos financieros
vigentes al inicio del ejercicio fiscal correspondiente y la información de ejecución del
presupuesto del ejercicio corriente. La transparencia está también asentada sobre la
disponibilidad relativamente amplia y oportuna de la información fiscal clave para
propósitos de difusión pública.
Por otro lado, es importante destacar también que las reglas claras de transferencia de
recursos a los gobiernos sub-nacionales (municipalidades), que se respetan de forma
estricta, y la transmisión adecuada de información entre ambos niveles de gobierno
para la programación, ejecución y evaluación de los presupuestos municipales,
contribuyen a una comparación favorable con las buenas prácticas internacionales en
materia de universalidad y transparencia presupuestaria.
Finalmente, a pesar de que existe una supervisión cercana y regular por parte del
MHCP a las empresas públicas, organismos autónomos descentralizados y los
gobiernos sub-nacionales (municipalidades) para prevenir el incumplimiento de
obligaciones contraídas y la ejecución prevista del presupuesto asignado, el sistema no
prevé la preparación habitual de informes de riesgo fiscal para cada una de estas
categorías de instituciones públicas. Este último elemento afecta negativamente la
dimensión del PEFA de universalidad y transparencia del presupuesto.
Presupuesto basado en políticas. La preparación del presupuesto está regida por una
directriz anual emitida por el MHCP, que es exhaustiva y clara, además de fijar un
calendario detallado que define los principales plazos presupuestales en concordancia
con la normativa legal vigente. Sin embargo, en los últimos años, el MHCP ha notificado
los límites presupuestarios a las instituciones públicas con un retraso significativo
respecto de este calendario, aspecto que ha reducido sustancialmente los tiempos
útiles para la adecuada presentación de sus presupuestos. Es también importante
mencionar, que el presupuesto anual se aprobó regularmente antes del inicio formal del
ejercicio fiscal correspondiente en dos de los tres que cubren el periodo de análisis. El
presupuesto se aprobó con cerca de dos meses de retraso en el año 2012.
Las previsiones fiscales y presupuestarias se realizan en un contexto de mediano plazo
abarcando cuatro años de forma rotatoria anual. Estas están basadas en las principales
categorías económicas y funcionales, aunque a niveles todavía agregados. El análisis
de sostenibilidad de la deuda - interna y externa - se realiza anualmente con base en
metodologías acordadas con el FMI. Los responsables de este análisis son el MHCP y
el Banco Central de Nicaragua (BCN).
El presupuesto recoge razonablemente la planificación Los principales sectores cuentan
con estrategias sectoriales costeadas, congruentes de forma amplia con las previsiones
fiscales. Entre un 25 y 75% del gasto primario se asigna a sectores que cuentan con
estrategias sectoriales bien definidas, con costos recurrentes y de inversión.
La relación entre las decisiones de inversión y la presupuestación del gasto corriente
necesario para asegurar la operación y mantenimiento de los proyectos finalizados
tiene todavía vínculos débiles.
Previsibilidad y control de la ejecución presupuestaria. El sistema tributario tiene todas
las características de un sistema moderno y bien estructurado, pero se encuentra
todavía en proceso de consolidación. La normativa vigente es exhaustiva y clara, la
información y los procedimientos para el cumplimiento de las obligaciones tributarias
están disponibles y son de acceso fácil y expedito para los contribuyentes, las
sanciones para el incumplimiento de formalidades están establecidas y se administran
adecuadamente, existe un mecanismo de recursos tributarios que opera
razonablemente y el sistema de fiscalización cumple con los principales criterios de
imparcialidad. Se presentan como principales debilidades: (i) la existencia todavía de
una amplia gama de beneficios tributarios, (ii) la limitada vinculación del registro de
contribuyentes con otros registros públicos y financieros y, finalmente, (iii) la alta deuda
tributaria pendiente de cobro.
La etapa de ejecución del gasto está avalada y sustentada por una buena previsibilidad,
seguimiento y confiabilidad de la información de los flujos de caja. La información sobre
límites de compromiso es conocida con anticipación razonable y se mantiene una
disciplina de respeto a tales límites, de tal forma que esto permite una ejecución sin
incertidumbre. Por otra parte, se observa estabilidad en las reasignaciones
presupuestarias que se realizan durante el año. Los saldos de caja y de la deuda se
mantienen actualizados y se reconcilian con frecuencia de tal forma que se pueden
considerar confiables y buen respaldo para tomar decisiones. El proceso de
contratación de préstamos y otorgamiento de garantías se basa en criterios
transparentes consistentes con las metas fiscales y bajo aprobación centralizada del
Poder Ejecutivo mediante el MHCP. Así mismo, la deuda externa es ratificada por la AN
quien efectúa monitoreo periódico a la evolución de la misma.
Los procesos de la nómina pública (gasto salarial del gobierno central) se consideran
confiables basados en la integración y conciliación de la información utilizada como
respaldo de los pagos de nómina y su coincidencia con los registros individuales.
Asimismo, existen protocolos definidos para los cambios en la nómina que requieren
aprobaciones por parte de cada Máxima Autoridad Ejecutiva y la supervisión del MHCP.
Se destaca como excepción que hasta el momento no se llevan a cabo auditorías
integrales sobre la nómina, internas o externas, de tal forma que se puedan obtener
informes de auditoría que confirmen la calidad en la ejecución del gasto salarial. En
general se ha logrado avanzar en el fortalecimiento del proceso de adquisiciones
públicas, excepto porque todavía no se publican los planes de adquisiciones y no
participan miembros del sector privado y de la sociedad civil en la resolución de las
reclamaciones permitidas en el marco legal.
El cumplimiento de los objetivos del control asociados a los registros de la ejecución
presupuestal, no presentan suficiente efectividad, debido a que se ha adoptado como
practica registrar el compromiso y el devengado al momento de procesar las facturas para su posterior pago. Por otra parte, las normas de control interno no están
actualizadas a las mejores prácticas internacionales, lo cual contribuiría al
fortalecimiento del ambiente de control y la gestión de riesgos. En consistencia con esta
debilidad general de los controles del gasto no salarial, la Auditoria Interna todavía no
se enfoca al estudio sistémico de lo adecuado y efectivo del sistema de control interno
como medio de aseguramiento de la calidad del mismo.
Contabilidad, registro e información. El registro, contabilidad y divulgación de la
información financiera y presupuestaria del gobierno central es fundamental para
apoyar la toma de decisiones efectiva. En el caso de Nicaragua, favorecen a este
objetivo la conciliación oportuna y frecuente de las cuentas bancarias, así como la
presentación de informes comprensivos sobre la ejecución presupuestaria con la
oportunidad prevista en las mejores prácticas. Solamente, como ya se indicó en párrafo
precedente, falta agregar confiabilidad a tales informes, mediante la disciplina en el
cumplimiento del registro de los tiempos presupuestales de compromiso, devengado y pagado.
Adicionalmente, se identifican oportunidades de mejoramiento, en algunos registros
financieros. Especialmente, no se dispone de información sobre los recursos puestos a
disposición y ejecutados por las unidades de prestación de servicios del sector
educación a nivel de escuelas primarias y del sector salud a nivel de centros de salud
de atención primaria. Asimismo, no se ha implementado las normas internacionales de
contabilidad del sector público (NICSP) y por consiguiente no se ha establecido la
práctica de emitir estados financieros anuales consolidados a nivel del gobierno central,
de tal forma que los mismos puedan ser oportunamente sometidos a la auditoria de
parte de la CGR y al escrutinio correspondiente de la AN.
Examen y auditoría externos. La etapa de evaluación y de rendición de cuentas en el
ciclo presupuestario nicaragüense tiene un apoyo en los procedimientos, alcance y
suficiencia del escrutinio parlamentario del proyecto de presupuesto que coincide con
las buenas prácticas internacionales.
No ocurre lo mismo con la auditoria externa. La CGR no publica información estadística
que permita conocer el grado de cobertura de sus intervenciones, en especial sobre la
ejecución presupuestal del gobierno central. Es evidente que no emite informes de
aseguramiento independiente sobre la rendición de cuentas en términos del Estado de
Ejecución Presupuestal y de los Estados Financieros Consolidados. Igualmente no se
da a conocer el nivel de asimilación de sus recomendaciones u objeciones a la calidad
de la información financiera, por parte de las entidades del gobierno central sujetas al
control externo. Por otra parte, además de no preparar y enviar a la AN informes con
opinión profesional sobre la confiabilidad de la información financiera del gobierno
central, tampoco la CGR no envía copia de sus informes sobre otras intervenciones a la
AN, de tal forma que esta pudiera hacer algún tipo de escrutinio a los mismo y obtener
explicaciones de las autoridades responsables. En esta misma dirección, la AN no está
en condiciones de emitir recomendaciones u otros pronunciamientos basada en los
informes de la CGR.
Impacto de las debilidades sobre los objetivos del sistema GFP
En esta sección se hace un análisis de la relación entre el desempeño del sistema de
gestión de las finanzas públicas en Nicaragua y su efecto sobre los tres objetivos que tiene ese sistema: (i) la disciplina fiscal agregada, (ii) la asignación estratégica de
recursos y (iii) la prestación eficiente de servicios públicos.
Disciplina fiscal agregada. El objetivo de la disciplina fiscal está sustentado en la
credibilidad del presupuesto, la existencia de un marco fiscal de mediano plazo, el buen
desempeño de la gestión de la deuda pública, la cuenta única del Tesoro, un sistema
tributario moderno y razonablemente administrado, las reglas claras para las
transferencias intergubernamentales, además de la calidad y regularidad de los
informes de ejecución presupuestaria del ejercicio en curso. No aportan a este objetivo
la ausencia de un sistema de seguimiento a los atrasos de pago, la débil supervisión del
riesgo fiscal generado por las empresas públicas y entes autónomos, la existencia de
recursos externos no registrados en informes fiscales regulares, el limitado control de
compromisos y la elevada deuda tributaria.
Asignación estratégica de recursos. El objetivo de la asignación estratégica de recursos
está respaldado en una planificación sectorial costeada, un marco de gasto institucional
de mediano plazo (MGIMP) efectivamente implementado, una clasificación
presupuestaria uniforme y compatible con los estándares internacionales, una
preparación razonablemente ordenada del proceso presupuestario y el acceso público
oportuno a la información fiscal clave. No favorecen a este objetivo la calidad y
cobertura de los estados financieros, ni la debilidad del proceso de rendición de cuentas
y evaluación de la gestión, anclado generalmente en la emisión de informes de
auditoría externa y la revisión de los mismos por parte de la Asamblea Legislativa.
Prestación eficiente de servicios públicos. La prestación de servicios públicos es un
objetivo que se apoya en Nicaragua en el sistema de compras y contrataciones
estatales que funciona de forma razonablemente adecuada, en la administración
eficiente de la nómina de personal, la rápida entrega de los ingresos tributarios
recaudados al Tesoro, una buena programación de flujos de caja, así como la
consolidación y conciliación bancaria. Limitan la eficiencia en la prestación de servicios
públicos la debilidad de los sistemas de control interno, la ausencia de información
sobre la ejecución presupuestaria de las unidades de prestación de servicios y la falta
de información oportuna sobre los recursos externos utilizados en el financiamiento de
proyectos.
El análisis precedente ha subrayado muchos elementos positivos del sistema de
gestión de las finanzas públicas en Nicaragua que se caracteriza por tener un
desempeño razonablemente bueno. Por ejemplo, hay una clasificación presupuestaria
que está conforme con las normas internacionales y un buen proceso de preparación
del presupuesto, enmarcado en el mediano plazo y con supervisión adecuada de la
Asamblea legislativa. Hay también buenos sistemas de administración de la nómina, de
adquisiciones públicas, de gestión contable y de deuda pública. Finalmente, es
importante destacar la existencia de informes de calidad sobre la ejecución
presupuestaria del año en curso.
Sin embargo, se han mencionado también algunas deficiencias en los sistemas de
gestión financiera pública. Los gastos extra-presupuestarios, la débil supervisión del
riesgo fiscal y la ausencia de un sistema de seguimiento de los atrasos de pago no
favorecen un desempeño adecuado del sistema. La ausencia de mecanismos efectivos
de control interno y externo también disminuye la capacidad del sistema de conseguir los tres objetivosfundamentales.
Estas son las deficiencias que el MHCP, en representación del Gobierno de Nicaragua, necesita atender en un proceso de reforma -con apoyo de la cooperación internacional - para mejorar el efecto que ésta tiene sobre la disciplina fiscal, la asignación estratégica de recursos y la provisión eficiente de bienes y servicios a la población.
Perspectivas para la preparación e implementación de reformas
El sistema de gestión de las finanzas públicas del gobierno central en Nicaragua tiene
un programa de reformas, que se viene implementando en los últimos años con apoyo
de diferentes agencias de la cooperación internacional. Entre los avances más
destacados están: (i) la implementación efectiva de un marco presupuestario de
mediano plazo (MPMP), (ii) la creación de la cuenta única del Tesoro (CUT), (iii) la
aplicación de un módulo de trasferencia electrónicas de pago, (iv) la actualización de
los balances y registros de inventario de bienes del Estado, (v) la creación de un portal
electrónico de compras públicas, (vi) la revisión de la normativa tributaria y (vii) el
fortalecimiento de la Dirección General de Servicios Aduaneros (DGA).
La reforma del sistema de gestión de finanzas públicas ha estado impulsada desde el
MHCP y el objetivo de la evaluación PEFA es establecer el nivel de avance alcanzado e
identificar las principales brechas que todavía son necesarias de cerrar para alcanzar
un desempeño adecuado. El compromiso gubernamental con la reforma es amplio y la
cooperación internacional tiene mucho interés de intensificar su apoyo a este proceso.