RESUMEN EJECUTIVO

El ejercicio de evaluación PEFA Costa Rica 2022 se lleva adelante a solicitud del Ministerio de Hacienda y cuenta con el respaldo financiero y técnico de la Agencia Francesa de Desarrollo (AFD), el Fondo Monetario Internacional (FMI), a través de su centro regional de asistencia técnica CAPTAC-DR, el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la Unión Europea. El objetivo general del ejercicio es dotar al Ministerio de Hacienda, a otras instituciones públicas nacionales relevantes y a las agencias de cooperación internacional interesadas de un ‘estado de situación’ actualizado, independiente, objetivo y común sobre el desempeño del sistema de gestión de las finanzas públicas en Costa Rica, incluida una valoración de la capacidad de este sistema para promover y apoyar la implementación de políticas públicas para el cambio climático, utilizando una metodología de evaluación ampliamente reconocida y aceptada internacionalmente, como es el marco PEFA.

El ejercicio de evaluación PEFA está liderado por el Ministerio de Hacienda, a través del Viceministerio de Egresos, y tiene como punto focal de la evaluación a la Dirección General de Crédito Público. El Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), junto con las agencias de cooperación internacional participantes, completan el Grupo de Referencia, instancia colegiada de coordinación y supervisión del ejercicio. El Equipo de Evaluación está compuesto por cinco consultores internacionales, expertos en diferentes procesos del sistema de gestión de las finanzas públicas y especialistas en la aplicación de la metodología PEFA. Esta coordinado por Bruno Giussani (Jefe de Equipo) e integrado además por Ulises Guardiola, Hernán Pflücker, José Adrián Vargas y Matías Miranda.

La evaluación utiliza la versión 2016 del Marco PEFA, aprobada en febrero de ese año, con sus 31 indicadores y 94 dimensiones. La evaluación de la capacidad del sistema de gestión de las finanzas públicas para apoyar la implementación de las políticas nacionales de cambio climático, cuyos resultados se presentan como un apéndice a este informe, utiliza el marco complementario desarrollado en agosto de 2020, conocido como PEFA Clima. Este marco, que cuenta con 14 indicadores y 29 dimensiones, se aplica en Costa Rica de forma piloto y por primera vez en América Latina. Finalmente, la versión preliminar de este informe su puso en consideración de los revisores pares designados por el Grupo de Referencia, en cumplimiento de los requerimientos del PEFA Check o el mecanismo de aseguramiento de la calidad de las evaluaciones PEFA realizadas.

La fecha de corte de la evaluación es el 31 de marzo de 2022. El periodo crítico de la evaluación es, por tanto, los tres últimos ejercicios fiscales finalizados, en este caso los años 2019, 2020 y 2021. En Costa Rica los años 2020 y 2021, como en todos los países de la región y el mundo entero, estuvieron fuertemente afectados por la pandemia del COVID-19 y las medidas de orden interno, sanitarias y fiscales extraordinarias que se tuvieron que tomar para evitar la expansión de los contagios, socorrer a los grupos poblacionales más vulnerables y proteger el aparato productivo nacional. El año 2022, momento en que se lleva adelante la evaluación, es un año electoral y de cambio de gobierno. Las autoridades del Ministerio de Hacienda salientes solicitaron la evaluación PEFA (y PEFA Clima) por considerarlas importantes para las finanzas públicas nacionales, incluso si ello implicaba que el ejercicio PEFA Costa Rica 2022 se iniciara con un Gobierno y termine con el que asume para el periodo 2022-2026.

El alcance de la evaluación, como lo exige la metodología PEFA y está definido en el Manual de Estadísticas de la Finanzas Pública (FMI, 2014), cubre al conjunto del Gobierno Central, que en el caso de Costa Rica y, partir del año 2021, incluye a las entidades del Gobierno de la República (el Poder Ejecutivo y sus órganos desconcentrados, el Poder Legislativo y sus órganos auxiliares, el Poder Judicial y el Tribunal Supremo de Elecciones), que son parte del presupuesto, y a las entidades descentralizadas no empresariales, que se clasifican como extrapresupuestarias. El Gobierno Central, objeto de esta evaluación, está por tanto compuesto por 71 entidades y representa el 64% del gasto total consolidado del sector público.

La principal fuente de información para la evaluación fueron las reuniones realizadas con las autoridades, funcionarios y técnicos de las cinco instituciones rectoras de mayor vinculación al sistema de gestión de las finanzas públicas en Costa Rica: i) el Ministerio de Hacienda y sus dependencias, ii) MIDEPLAN, iii) la Contraloría General de la República, iv) la Asamblea Legislativa y, para el caso del PEFA Clima, el Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE). Esta información fue triangulada con los usuarios del sistema, especialmente los ministerios sectoriales, actores externos, como las empresas públicas y los gobiernos subnacionales, y la sociedad civil.

Resultados de la Evaluación. El cuadro siguiente muestra los resultados de la evaluación PEFA del sistema de gestión de las finanzas públicas en Costa Rica para los 7 pilares y 31 indicadores en los que se organiza la metodología:

Desempeño del Sistema de Gestión de la Finanzas Públicas en Costa Rica 2022

En términos generales, los resultados de la evaluación PEFA Costa Rica 2022 muestran que el sistema de gestión de las finanzas públicas costarricense está bien alineado con las buenas prácticas internacionales como se encuentran sistematizadas por la metodología PEFA. Un recuento de los puntajes alcanzados en la evaluación realizada en el país durante los meses de marzo/abril 2022, para el periodo crítico 2019, 2020 y 2021, muestra que 25/31 indicadores (80.6%) tienen calificaciones iguales o por encima de la calificación C, que refleja el nivel básico de desempeño consistente con las buenas prácticas internacionales, mientras que solo 6/31 indicadores (19.4%) están por debajo de este nivel básico de desempeño requerido. Sin embargo, las oportunidades de mejora para el sistema de gestión de las finanzas públicas de Costa Rica son todavía amplias si se considera que 13/31 indicadores (41.9%) son iguales o inferiores al nivel C+ de la calificación, que convencionalmente se identifican como debilidades del sistema. En este sentido, existe todavía un espacio importante de trabajo para acercar el sistema GFP del país a las mejores prácticas internacionales.

Un análisis por pilares muestra también que los pilares de “confiabilidad del presupuesto” y “transparencia de las finanzas públicas” tienen un conjunto de indicadores casi plenamente alineados con las buenas prácticas internacionales más avanzadas. Los pilares de “gestión de activos y pasivos”, “estrategia fiscal y presupuesto basados en políticas” y “previsibilidad y control de la ejecución presupuestaria” tienen un desempeño mixto, en el que varios indicadores están todavía alejados de los estándares internacionales, mientras que los pilares de “contabilidad e informes” y “escrutinio y auditoría externos” tienen un desempeño débil que no alcanza - en general - aún el nivel básico de alineamiento con los estándares internacionales. Esta relación de fortalezas y debilidades tiene los siguientes impactos sobre los objetivos fundamentales del sistema:

Disciplina Fiscal Agregada. La existencia de una estrategia fiscal creíble, junto con la gestión adecuada de la tesorería y la deuda pública, el seguimiento semanal de los atrasos de pago y unos controles al gasto no salarial y a las entidades extrapresupuestarias bien establecidos y efectivos potencian la disciplina fiscal agregada. Aportan también a este objetivo, la gestión adecuada de los activos, la credibilidad del presupuesto y, en menor medida, la gestión de los riesgos fiscales y las prácticas existentes para la preparación de previsiones macroeconómicas. Estos elementos, sin embargo, tienen todavía amplios espacios de mejora. Finalmente, la gestión del presupuesto en el mediano plazo, el seguimiento a la ejecución presupuestaria de forma oportuna y útil para la toma de decisiones informada y la credibilidad de los ingresos presupuestados en comparación a los ejecutados, no muestran prácticas consistentes con los estándares internacionales definidos por la metodología PEFA y, por tanto, detraen del objetivo de lograr la disciplina fiscal agregada.

Asignación Estratégica de Recursos. El proceso presupuestario ordenado y respetado por las entidades presupuestarias, con un sistema de clasificadores bien establecido y reglas claras para las transferencias de recursos a las entidades descentralizadas y los Gobierno Municipales aportan de manera clara al logro de una asignación estratégica de recursos. De igual forma, un escrutinio legislativo del presupuesto sólido, eficiente y productivo, basado en información que recibe la Asamblea Legislativa del Poder Ejecutivo que está completa y es consistente, son elementos que trabajan también a favor de este objetivo. El respeto a la asignación de recursos aprobada por la ley de presupuestos durante la etapa de ejecución del gasto dice mucho sobre el buen desempeño del sistema GFP en su conjunto. La gestión de los ingresos en general, pero especialmente en lo que se refiere a la conciliación de información entre la administración tributaria y la Tesorería Nacional, requiere atención para que todos los elementos puedan empujar en la misma dirección y hacia el objetivo declarado.

Provisión Eficiente de Servicios Públicos. La prestación eficiente de servicios públicos a la población costarricense tiene en el uso de las técnicas presupuestarias basadas en información de desempeño y el acceso público útil y oportuno a la información fiscal clave dos elementos que lo alinean con las buenas prácticas internacionales y le permiten promover mejoras en los resultados. La integralidad de la información financiera, la gestión de la inversión pública y la auditoría interna coadyuvan en este propósito. Sin embargo, el desempeño de los sistemas de adquisiciones y de gestión de los recursos humanos, así como el registro y preparación de la información presupuestaria, contable y financiera tienen prácticas que requieren todavía mejoras importantes para contribuir al objetivo de proveer bienes y servicios públicos de forma transparente, oportuna y en las condiciones demandas a la población. El control externo y el escrutinio legislativo de los reportes de auditoría, aportan positivamente al objetivo propuesto, pero con limitaciones que debilitan o hacen menos efectivo este aporte.

Evolución del desempeño 2016-2022. El PEFA Costa Rica 2022 es el tercer ejercicio de evaluación de la gestión de las finanzas públicas que se desarrolla en el país. La primera evaluación se completó en el mes de octubre de 2010, para el periodo crítico 2007, 2008 y 2009, mientras que la segunda se concluyó en septiembre de 2016 y tuvo como periodo de análisis los años 2012, 2013 y 2014. Esta evaluación se actualizó al entonces recientemente aprobado Marco PEFA de febrero de 2016, por lo que sus hallazgos son directamente comparables con los resultados de la presente evaluación. La comparación de estos resultados tiene como fin establecer en qué medida las iniciativas de reforma emprendidas en los últimos cinco años apuntalaron el desempeño del sistema de gestión de las finanzas públicas.

Desempeño GFP Comparado, 2016-2022

Los resultados alcanzados en la evaluación PEFA Costa Rica 2022 son significativamente superiores a los obtenidos en 2016. En principio, las prácticas nacionales que se encuentran por debajo de los estándares internacionales mínimos, como se sistematizan en los indicadores de desempeño de la metodología, se redujeron marcadamente de 13/31 o 41.9% a 6/31 o 19.4%. Este es un avance importante. Por otra parte, y de forma reciproca, los indicadores que muestran que se han alcanzado prácticas internacionales básicas de gestión de las finanzas públicas se incrementaron de 7/31 o 22.6% a 11/31 o 35.5%, mientras que los que muestran niveles avanzados de gestión subieron también de 11/31 o 35.5% a 14/31 o 45.2%.

Los principales cambios positivos se reportan en los pilares de “gestión de activos y pasivos” - área donde ha habido un esfuerzo importante de reforma en los últimos años - y “control y previsibilidad de la ejecución presupuestaria”, que muestra avances en diferentes aspectos del sistema GFP. Otros indicadores puntuales, muestran también avances interesantes, como el ID-15 de estrategia fiscal o el ID-27 de integridad de la información financiera. Es también importante resaltar que existen importantes cambios positivos a nivel de las dimensiones, que aún no generan un cambio en la calificación global de los indicadores, pero exhiben claro progreso. Los indicadores que han perdido desempeño entre 2016 y 2022 son aquellos que son más vulnerables a los efectos de las decisiones adoptadas en materia de política fiscal para atender la situación de emergencia sanitaria desencadenada por la pandemia del COVID-19 en 2020 y, principalmente, el pilar de “credibilidad del presupuesto”. Finalmente, también se debe llamar la atención a los pilares de “contabilidad y registro de información” y “escrutinio y auditoría externa”, que no muestran avances reveladores entre 2016 y 2022.

Reformas en curso y en proceso. La promulgación de un importante número de leyes en los últimos cuatro años, las mismas que se venían gestando desde incluso antes de la evaluación PEFA anterior, han tenido un impacto significativo en las finanzas públicas de Costa Rica y sus principales sistemas e instrumentos de gestión. La aprobación de estas nuevas leyes ha dinamizado, en consecuencia, varios procesos de reforma concurrentes y continuos para lograr la aplicación de la norma y, también, para incorporar buenas prácticas internacionales. A su vez, la pandemia del COVID-19 ha generado una nueva urgencia para concretar estos avances en el menor tiempo posible a efectos de dar mejores respuestas a la ciudadanía en términos de la provisión de bienes y servicios públicos. Entre los procesos más importantes de reforma que se encuentran en proceso se pueden destacar están:

• Aplicación de la regla fiscal y la calidad del gasto público.

• Adopción de las NICSP.

• Implementación de la Nueva Ley de Contratación Pública.

• Fortalecimiento de la Inversión Pública.

• Implementación del proyecto de Hacienda Digital.

La evaluación PEFA Costa Rica 2022 permitirá, por un lado, validar los avances alcanzados y, por el otro, generar insumos para corregir y profundizar esta reforma, especialmente en aquellos aspectos que son necesarios para asegurar que el sistema de gestión de las finanzas públicas contribuye positivamente a la implementación de las políticas de cambio climático. Asimismo, es voluntad del MH que el ejercicio PEFA contribuya también a alinear y armonizar mejor este trabajo con todas las agencias de cooperación al desarrollo en torno al fortalecimiento de la administración financiera pública.

PEFA Clima. La evaluación PEFA Clima, que se aplica de forma piloto en Costa Rica y se presenta como un apéndice al presente informe, tiene por objetivo establecer las condiciones en las que se encuentra al momento de la evaluación el sistema de gestión de las finanzas públicas en el país para apoyar la implementación de la política pública para el cambio climático. Este marco complementario, aprobado en agosto de 2020, consta de 14 indicadores y 29 dimensiones, y está diseñado para establecer si los sistemas y las prácticas de GFP existentes están en línea con las buenas prácticas internacionales en la materia. Los resultados de aplicar el marco PEFA Clima a las prácticas en Costa Rica muestran que - en la actualidad y bajo las condiciones existentes - los sistemas y las prácticas nacionales están todavía por debajo de los niveles mínimos de desempeño requeridos para apoyar de forma efectiva la implementación de la política de cambio climático. En suma, 8/14 o 57.1% de los indicadores no alcanzan el nivel requerido por las buenas prácticas internacionales y solo 4/14 o 28.6% están en los niveles básicos de estos estándares. 2/14 indicadores (ID-9 e ID-14) no se pudieron evaluar por no ser aplicables al contexto presente de Costa Rica.

Desempeño del Sistema GFP para el Cambio Climático en Costa Rica 2022

Es absolutamente necesario y justo, por el otro lado, comentar que se han hecho importantes avances en los últimos años y que muchos de los instrumentos y herramientas en desarrollo, que no se han podido evaluar en esta ocasión, están prontos a entrar en operación en los próximos años. Estas reformas de gestión de finanzas públicas y sus avances se reflejará positivamente, con seguridad, en la próxima evaluación PEFA Clima.

Finalmente, los resultados del PEFA Clima con los resultados del PEFA estándar son, en general, consistentes, aunque evidencian que el sistema de gestión de las finanzas públicas tiene un mejor nivel de desempeño (está mejor alineado con las buenas prácticas internacionales) cuando se trata de apoyar las decisiones que se tomen sobre política fiscal en el país y es menos efectivo para apoyar la implementación del política pública de cambio climático que se impulsa, como una prioridad, en Costa Rica.