Paraguay 2016

Introducción

La realización de la evaluación PEFA Paraguay 2016 fue acordada a principios del año 2015,

entre el Ministerio de Hacienda (MH), en representación del Gobierno de la República de

Paraguay, y la Delegación de la Unión Europea (DUE) en el Paraguay, como ente financiador

del ejercicio. El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) también participó en el proceso.

El PEFA Paraguay 2016 es el tercer ejercicio que se lleva a cabo en el país. La primera

evaluación se completó en el año 2008, como parte de un proceso más amplio de evaluación

fiduciaria integrada (IFA, por sus siglas en inglés). La segunda evaluación PEFA, realizada

en 2011, permitió al Ministerio de Hacienda elaborar un Plan de Acción de reformas para

fortalecer el sistema de gestión de las finanzas públicas y las debilidades identificadas. Este

plan incluye un conjunto de actividades priorizadas, así como metas e indicadores de

progreso.

En este sentido, el objetivo de la evaluación PEFA Paraguay 2016 es apoyar al Ministerio de

Hacienda a hacer un seguimiento de los progresos alcanzados por el país desde la última

evaluación PEFA y establecer una línea de base para continuar con el proceso de mejora del

sistema de gestión de las finanzas públicas. En principio, se espera que los resultados de esta

evaluación contribuyan a definir un nuevo plan de acción con un calendario detallado y los

recursos necesarios para su implementación.

Metodología PEFA 2016

La metodología PEFA 2016 es más exigente que las anteriores y la medición del sistema de

gestión de las finanzas públicas se realiza a partir de la valoración de 31 indicadores de

desempeño (ID) de alto nivel (o de mayor agregación posible) agrupados en siete pilares de

interés, que son:

I. Confiabilidad del presupuesto (ID-1 a ID-3)

II. Transparencia de las finanzas públicas (ID-4 a ID-9)

III. Gestión de los activos y pasivos (ID-10 a ID-13)

IV. Estrategia fiscal y presupuestación basada en políticas (ID-13 a ID-18)

V. Predictibilidad y control de la ejecución presupuestaria (ID-19 a ID-26)

VI. Contabilidad y presentación de informes (ID-27 a ID-29)

VII. Escrutinio y auditoría externos (ID-30 a ID-31)

Los 31 indicadores de desempeño se califican con una escala ordinal de siete puntos, A, B+,

B, C+, C, D+ y D basados en la evidencia objetiva recogida durante la misión de campo.

Una calificación de “A” establece que la práctica nacional, como se valora con el PEFA, es

compatible con las buenas prácticas internacionales, mientras que una calificación de “D”

muestra que la práctica nacional está lejos de estas buenas prácticas (o que no hay suficiente

información o evidencia para calificar).

Resultados principales

Los resultados de la evaluación PEFA Paraguay 2016, para cada uno de los 31 indicadores

de desempeño, se presentan de forma gráfica en el cuadro siguiente:

En términos generales, el sistema de gestión de las finanzas públicas de Paraguay a nivel del

Gobierno Nacional Central (GNC) presenta una alineación parcial con las buenas prácticas

internacionales. Un recuento rápido de los puntajes alcanzados en la evaluación PEFA

Paraguay 2016 muestra que 10/31 indicadores (32.3%) son fortalezas, es decir tienen

calificaciones entre A y B. Sin embargo, existe un importante número de indicadores - 21/31

(67.7%) - con calificaciones entre C+ y D. Esto último siguiere que hay todavía importantes

brechas o debilidades en la práctica de la gestión de las finanzas públicas en el país con

relación a los estándares internacionales aceptados.

Un análisis por pilares muestra también que sólo en los pilares II “transparencia de las

finanzas públicas” y V “previsibilidad y control de la ejecución presupuestaria” cuentan con

fortalezas importantes que indican un alineamiento razonable con los estándares

internacionales. Los pilares III “gestión de los activos y pasivos” y IV “estrategia fiscal y

presupuesto basados en políticas” exhiben alguna fortaleza, pero en general el balance no es

positivo. Finalmente, los pilares I “confiabilidad del presupuesto”, VI “contabilidad y

presentación de informes” y VII “escrutinio y auditoría externos” presentan debilidades

sistémicas y distan en su desempeño de las buenas prácticas internacionales.

Es importante, también, llamar la atención sobre la composición de las dimensiones

evaluadas al interior de cada uno de los indicadores presentados. En muy pocos casos, los

indicadores evaluados muestran un comportamiento homogéneo, es decir sus dimensiones

consisten sólo de fortalezas o debilidades comparadas con los estándares internacionales. En

la mayoría de los casos, el desempeño calificado es una combinación de fortalezas y

debilidades, situación que obliga a una lectura cuidadosa del diagnóstico y el impacto que

estas puedan tener sobre el cumplimiento de los objetivos del sistema de gestión de las

finanzas públicas.

Los efectos combinados de estas fortalezas y debilidades identificadas sobre los objetivos del

sistema de gestión de las finanzas públicas en Paraguay - a saber: i) la disciplina fiscal

agregada, ii) la asignación estratégica de recursos y iii) la provisión eficiente de servicios son

también mixtos. A continuación se presenta un resumen breve del impacto potencial de estas

fortalezas y debilidades globales y específicas sobre estos objetivos:

Disciplina Fiscal Agregada. Los componentes del sistema que contribuyen positivamente

y de forma global al logro de la disciplina fiscal agregada son: i) las capacidades robustas para

la preparación de proyecciones macroeconómicas y de desempeño fiscal; ii) la ausencia de

operaciones de ingresos y gastos que no se reportan en informes fiscales; iii) la gestión

adecuada de la deuda pública, particularmente si se desarrollara adicionalmente una estrategia

de mediano plazo; iv) la gestión adecuada de los ingresos tributario y no tributarios; y v) la

operación eficiente de la tesorería nacional y los controles internos. Las reglas fiscales

propuestas por la Ley de Responsabilidad Fiscal aportan también al logro de este objetivo,

pero todavía de forma limitada en la medida que no existen elementos vinculados a su

aplicación plena y la evaluación de sus resultados.

Las fortalezas del sistema en materia de disciplina fiscal se ven contrarrestadas por las

debilidades identificadas en la evaluación, especialmente: i) la baja confiabilidad del

presupuesto; ii) la disminuida supervisión de los riesgos fiscales propios, así como los que le

generan al Gobierno Central, por un lado, las empresas públicas y, por el otro, los gobiernos

subnacionales; iii) la débil gestión de los activos financieros y no financieros; iv) la incipiente

programación de los gastos de mediano plazo; v) el reducido seguimiento que se hace a los

atrasos de pago; y vi) la falta de información íntegra y oportuna para apuntalar la toma de

decisiones derivada de las limitaciones que muestran los informes financieros y de ejecución

presupuestaria

Asignación Estratégica de Recursos. Las fortalezas del sistema GFP en Paraguay con

relación a la asignación estratégica de recursos son: i) la existencia de un calendario

presupuestario que permite a las instituciones públicas preparar sus presupuestos en plazos

adecuados, sobre la base de directrices que orientan el proceso y asignan techos aprobados

por las autoridades políticas del Gobierno; ii) la presentación del proyecto de presupuesto al

Congreso Nacional con toda la documentación de respaldo relevante para asegurar una

revisión de las prioridades de gasto reflejadas en el mismo; iii) la implementación de un

proceso de presupuestación por resultados (PpR) que promete mejorar la calidad del gasto

en el país y ser más efectivo en la provisión de servicios a la población; y iv) una clasificación

presupuestaria que posibilita un análisis claro de la asignación efectiva de recursos a las

prioridades definidas.

Estas fortalezas tienen un contrapeso importante en las debilidades encontradas, que son: i)

la baja credibilidad del presupuesto, en la medida que las asignaciones aprobadas en el PGN

para las prioridades sectoriales relativas no se respetan durante la fase de ejecución; ii) la

utilización limitada del presupuesto multianual para programar el gasto en el mediano plazo;

iii) el alto volumen de modificaciones presupuestarias en el transcurso del año; iv) la ausencia

de información fiscal clave, especialmente reportes de ejecución presupuestaria que permiten

a la población hacer un monitoreo cercano del gasto efectivo; v) las deficiencias de la

auditoría interna y externa para el adecuado control de la gestión y vi) el incumplimiento de

los procesos de rendición de cuentas en el Congreso Nacional sobre los resultados

alcanzados con los fondos públicos utilizados en el año.

Provisión Eficiente de Servicios Públicos. La prestación eficiente (y eficaz) de servicios

públicos a la población es posiblemente el objetivo más importante de la GFP. Los

componentes del sistema GFP en Paraguay que favorecen este objetivo de forma

satisfactoria son: i) la previsibilidad de recursos para comprometer gastos durante el ejercicio

fiscal en curso; ii) la gestión de las compras y contrataciones públicas; iii) la gestión integrada

de la nómina, iv) el desarrollo y consolidación del sistema nacional de inversión pública; v)

la transferencia de la recaudación tributaria a la caja única sin mayores retrasos, y, sobretodo,

vi) la implementación de la presupuestación por resultados (PpR).

En 2015, sin embargo, existen debilidades que disminuyen la capacidad del sistema para

proveer servicios públicos de forma eficiente, siendo las más notables: i) la poca credibilidad

de la programación del gasto aprobada en el PGN por el Congreso Nacional, ii) la incipiente

implementación de la presupuestación plurianual o de mediano plazo, iii) la falta de reportes

consolidados sobre los recursos recibidos por las unidades primarias de prestación de

servicios, iv) el desfase en la comunicación de los montos de transferencia que recibirán los

gobiernos subnacionales del gobierno central y v) la preparación y publicación de informes

regulares de ejecución presupuestaria de acceso público.

Evolución del GFP

La reforma GFP en Paraguay es un proceso que se inicia de forma gradual como respuesta

a la crisis financiera que afectó el país a finales del siglo pasado y que tiene como objetivo

central estabilizar, consolidar y darle sostenibilidad a las finanzas públicas nacionales.

En este contexto se han llevado adelante un importante conjunto de iniciativas, agrupadas

en un Plan de Acción de Reformas, entre las que destacan: i) la preparación del marco legal

para sustentar la transparencia y la responsabilidad fiscal; ii) el fortalecimiento de los

instrumentos de análisis de los riesgos fiscales, concentrados en una primera instancia en la

regulación, monitoreo y supervisión de las empresas públicas; iii) la incorporación de un

marco presupuestario de mediano plazo, con estimaciones de gasto a tres años; iv) la

implementación de la presupuestación basada en resultados, con la introducción gradual de

indicadores de desempeño y evaluaciones de eficiencia y eficacia del gasto público; v) el

desarrollo y ampliación del sistema nacional de inversión pública (SNIP), incluyendo el

marco regulatorio para el desarrollo de proyectos en alianza público-privada (APP); vi) la

consolidación de la Cuenta Única del Tesoro, vii) el fortalecimiento del sistema de control

interno a través de la implementación del Modelo Estándar de Control Interno de Paraguay

(MECIP) en todas las instituciones públicas; y viii) la adecuación de las prácticas contables a

las Norma Internacionales de Contabilidad del Sector Público (NICSP).

Para efectos de evidenciar la evolución del sistema de gestión de las finanzas públicas en el

país, el ejercicio PEFA Paraguay 2016, preparó un Anexo Comparativo (ver Anexo 5 y

explicación en sección 4.4 del presente informe) que exhibe los resultados alcanzados en la

evaluación PEFA de 2011 con los resultados del ejercicio realizado en 2016, utilizando para

ello la metodología PEFA original en su versión de 2011.

La gestión de las finanzas públicas en Paraguay muestra muchos cambios en 2016 con

relación al 2011, 19 de los 28 indicadores muestran modificaciones (67.8%). Estas

modificaciones, muestran adicionalmente una leve pérdida de desempeño del sistema a nivel

general, pasando 11/28 indicadores (39.3%) calificados con A o B (fortalezas) en 2011 contra

solo 9/28 (32.1%) en 2016. Es decir, el ejercicio PEFA 2016 identifica un mayor número de

“debilidades”, aunque se debe tomar en cuenta que en dos casos (ID-2 e ID-3) los

indicadores no son estrictamente comparables entre uno y otro periodo.

Las áreas que experimentan una mejora de desempeño son: i) la universalidad y transparencia

del presupuesto, ii) el control interno, iii) la gestión de la deuda pública, iv) la calidad y

puntualidad de los estados financieros anuales y v) la oportunidad y seguimiento de la

auditoría externa. Por su parte, las áreas que exhiben pérdida de desempeño entre 2011 y

2016 son: i) la credibilidad del presupuesto, ii) la conciliación de cuentas y iii)la preparación y presentación de informes de ejecución presupuestaria.