Bolivia 2025
Resumen Ejecutivo
Propósito de la evaluación
El ejercicio de evaluación del Gasto Público y Rendición de Cuentas (PEFA por sus siglas en inglés) del Gobierno Central del Estado Plurinacional de Bolivia 2024, se llevó a cabo a solicitud del Gobierno Boliviano, representado por el (MEFP), y cuenta con el respaldo del BID. El objetivo general del ejercicio es dotar al MEFP y a otras instituciones públicas nacionales relevantes de un “estado de situación” actualizado, independiente, objetivo y común sobre el desempeño del sistema de GFP en Bolivia, incluida una valoración de la capacidad de este sistema para promover y apoyar la implementación de políticas públicas con perspectiva de género y para el cambio climático, utilizando una metodología de evaluación ampliamente reconocida y aceptada internacionalmente, como es el marco PEFA.
El ejercicio de evaluación PEFA++2024 fue liderado por la Viceministra del Tesoro y Crédito Público del MEFP, Sra. Juana Jiménez, quien Preside el Comité de Supervisión. Por el lado del Gobierno, son miembros del Comité de Supervisión, la Viceministra de Igualdad de Oportunidades; y, el Viceministro de Medio Ambiente, Biodiversidad y Cambio Climático. El BID apoyó en el proceso de evaluación y fue miembro del Comité de Supervisión, representados por Fernanda Caribé y Jorge Cossío Viorel, Especialistas en Gestión Financiera; José Pablo Aguilar, Consultor en Gestión Financiera; Anastasiya Yarygina Udovenko y Oscar Lora Rocha, Especialistas en Gestión Fiscal. La Directora de la DGAPF del MEFP, Wara Jimenez Calderon, asumió la función de Punto Focal de la evaluación.
El Equipo de Evaluación estuvo compuesto por tres consultores internacionales, expertos en diferentes procesos del sistema de gestión de las finanzas públicas y especialistas en la aplicación de la metodología PEFA. Fue liderado por Hernán Pflücker (Jefe de Equipo) e integrado además por Oscar Díaz y Matías Miranda.
La evaluación utiliza la versión revisada 2016 del Marco PEFA, aprobada en febrero de ese año, con sus 31 indicadores y 94 dimensiones. Adicionalmente, y por primera vez, se evalúa la capacidad del sistema de GFP para apoyar la implementación de: las políticas nacionales de género, utilizando el marco complementario aprobado en enero del 2020, conocido como PEFA con Perspectiva de Género, el cual cuenta con 9 indicadores y 12 dimensiones; y las políticas nacionales de cambio climático, utilizando el marco complementario aprobado en agosto del 2020 y actualizado en mayo 2024, conocido como PEFA Clima, el cual cuenta con 14 indicadores y 29 dimensiones.
Aunque se tiene una evaluación PEFA realizada en el año 2009, se consideró al momento de planificar el proceso de la presente evaluación, que dicha evaluación (2009) no era comparable con la presente evaluación (2024) dado que el alcance y la metodología de evaluación eran diferentes. Por dicho motivo, se decidió y coordinó al momento de preparar la Nota de Concepto para la presente evaluación, que los resultados de la evaluación del 2009 no eran comparables con los obtenidos en la presente evaluación.
La versión preliminar de este informe se puso en consideración de los revisores pares, en cumplimiento de los requerimientos del PEFA Check y el mecanismo de aseguramiento de la calidad de las evaluaciones PEFA. En el caso del Gobierno Central del Estado Plurinacional de Bolivia, los 54 indicadores mencionados pudieron ser evaluados, aunque dos indicadores del Marco de PEFA Clima resultaron No Aplicables.
La fecha de corte de la evaluación fue el 31 de agosto de 2024. El periodo crítico de la evaluación fue, por tanto, los tres últimos ejercicios fiscales finalizados, en este caso los años 2021, 2022 y 2023.
Bolivia fue seriamente afectada en los años 2020 y 2021 por la pandemia del COVID-19, la cual obligó al Gobierno a tomar medidas sanitarias y fiscales extraordinarias para evitar la expansión de los contagios, socorrer a los grupos poblacionales más vulnerables, y responder a las necesidades económicas y sanitarias emergentes del país.
El alcance de la evaluación PEFA++2024, como lo exige la metodología PEFA y está definido en el Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas (MEFP, 2014), cubre al conjunto del Gobierno Central, que en el caso del Estado Plurinacional de Bolivia incluye a los Poderes del Estado, sus Órganos Constitucionales y Entes Desconcentrados; las Entidades Descentralizadas y Autónomas no Empresariales; las Universidades Públicas; y las instituciones del Sistema de la Seguridad Social.
La principal fuente de información para la evaluación fueron las estadísticas y documentos que proporcionaron las autoridades, funcionarios y técnicos de las instituciones rectoras de mayor vinculación al sistema de GFP en el Gobierno Central del Estado Plurinacional de Bolivia, lo cual permitió evidenciar el nivel de desempeño de la GFP según requerido por la metodología PEFA.
El gráfico siguiente muestra los resultados de la evaluación PEFA del sistema de GFP en el Estado Plurinacional de Bolivia para los 7 pilares y 31 indicadores en los que se organiza la metodología.
En términos generales, los resultados de la evaluación PEFA 2024 muestran que el sistema de GFP está, sólo en algunos aspectos, alineado con las buenas prácticas, según considerado por la metodología PEFA. Un recuento de los puntajes alcanzados en la evaluación realizada en el país durante los meses de agosto a diciembre 2024, para el periodo crítico 2021, 2022 y 2023, muestra que 16/31 indicadores (52%) tienen calificaciones iguales o por encima de la calificación C, que refleja el nivel medio de desempeño consistente con las buenas prácticas, mientras que 15/31 indicadores (48%) están por debajo de este nivel, indicando la presencia de oportunidades de mejora para el sistema de GFP. Es necesario remarcar que 6 de los 31 indicadores (19%) alcanzaron niveles de desarrollo de B o superiores a B, lo cual sugiere también la existencia de algunas fortalezas de la GFP.
Un análisis por pilares muestra que los Pilares “V. Previsibilidad y control de la ejecución presupuestaria” y, “VI. Contabilidad e Informes” son los que mejor desempeño presentan, aunque estos sólo alcanzan un nivel medio. Los Pilares “I. Confiabilidad del Presupuesto”, “II. Transparencia de las Finanzas Públicas”, “III. Gestión de Activos y Pasivos”, “IV. Estratégica Fiscal y Presupuestación Basada en Políticas” y, “VII. Escrutinio y Auditoría Externos” muestran un nivel de desempeño básico con algunos indicadores que alcanzan un nivel de desarrollo medio.
Tal como se mencionó en párrafos anteriores, el periodo analizado ha sido afectado por dificultades operativas, financieras y presupuestarias, ocasionadas por la pandemia en los años 2020 y 2021 y sus efectos sobre la economía local e internacional. En el 2021 la nueva administración gubernamental aprobó el Plan de Desarrollo Económico y Social (PDES) 2021-2025 "Reconstruyendo la Economía para Vivir Bien, hacia la Industrialización con Sustitución de Importaciones" y estableció los 10 ejes estratégicos que serían la base para el diseño de las nuevas prioridades y políticas de desarrollo y de gasto a implementar por el nuevo Gobierno, siendo obligatoria su aplicación, así como la implementación de los mecanismos de coordinación, seguimiento y evaluación correspondientes.
Principales fortalezas y debilidades
Las principales fortalezas identificadas radican en:
Los procesos para la asignación y ejecución de las transferencias a las ETAs;
El Órgano Ejecutivo presenta a la Asamblea Legislativa Plurinacional (ALP) los Proyectos dePresupuesto por lo menos dos meses antes del inicio del ejercicio fiscal correspondiente;
Se tienen reglas y normas claras y detalladas para las modificaciones presupuestarias, las cuales son respetadas;
Los cambios en los registros de personal y en la nómina se actualizan mensualmente a tiempo para realizar los pagos del mes siguiente y los ajustes retroactivos son inmateriales;
La normativa establece adecuadamente la segregación de funciones y responsabilidades para los diferentes momentos del gasto;
La auditoría interna funciona en “todas” las entidades públicas del Gobierno Central y la “mayor parte” de las auditorías programadas se completan;
La cobertura, comparabilidad y oportunidad de los Informes de Ejecución Presupuestaria (mensuales).
Las principales debilidades identificadas radican en:
Falta de documentación requerida que debe acompañar el Proyecto de PGE;
necesidad de mayor transparencia de la información y documentación vinculada al proceso presupuestario;
la calidad de los Informes de Rendición de Cuentas presentados por las principales entidades que proporcionan servicios a la población que no muestran la eficiencia ni la eficacia en la prestación de servicios prestados;
la falta de evaluaciones independientes sobre la eficacia y eficiencia de los servicios prestados a la población;
sólo se definen referencialmente los costos de capital del ejercicio siguiente;
no se puede evidenciar que los registros de activos fijos estén completos;
no se tienen procedimientos para la enajenación de activos financieros;
no se tiene un documento de Estrategia de Gestión de Deuda, que esté aprobado y sea público;
las proyecciones macroeconómicas para el siguiente ejercicio fiscal son de carácter reservado;
no se hacen previsiones fiscales de mediano plazo basadas en una evaluación cualitativa del impacto de supuestos macroeconómicos alternativos;
no se cuenta con una estrategia fiscal documentada, aprobada y vigente. Sin embargo, se cuenta con el Programa Fiscal Financiero, el cual orienta la política fiscal y financiera del país. Además, en el Anteproyecto de Ley del PGE 2025 se presentan las variables económicas y los objetivos del PGE 2025;
no se preparan políticas de corto, mediano o largo plazo referidas a ingresos y/o gastos, ni se mide el impacto que los cambios en las políticas generan;
las políticas vinculadas al Plan de Desarrollo Económico y Social (PDES) no plantean objetivos fiscales cuantitativos;
no se asignan techos de gasto plurianuales;
el presupuesto plurianual se elabora sólo en base a la clasificación administrativa;
no se cuenta con un instrumento de límite de gasto de Mediano Plazo dado que el presupuesto plurianual es solo referencial;
los techos presupuestarios que se informan a las entidades públicas no incluyen gastos de inversión;
los procedimientos legislativos no incluyen disposiciones sobre procedimientos, frecuencia, alcance y medios de negociación con el Poder Ejecutivo, ni se cumple con los mecanismos de consulta pública durante el escrutinio y asistencia técnica especializada a las Comisiones;
no se establecen límites máximos de compromiso de gastos para las instituciones;
los registros del SIGEP no proporcionan información para dar seguimiento al volumen y antigüedad de los atrasos en el pago de gastos;
la falta de integración del Nuevo Sistema de Planillas (NSP) con el SIGEP, y a la falta de conciliaciones entre el registro de personal de las Direcciones Departamentales de Educación y la nómina procesada mediante dicho Sistema, no permite establecer la concordancia de los datos de personal y la nómina;
no se cuenta con una instancia independiente que resuelva en vía administrativa las reclamaciones e impugnaciones en materia de adquisiciones;
los procedimientos de control para sujetar los compromisos adquiridos a la disponibilidad de efectivo prevista, a pesar de estar contemplados en la normativa vigente, en algunos casos no son aplicados por parte de las Máximas Autoridades Ejecutivas de las entidades. Inclusive, se tiene un reglamento de cuotas de caja y normativa, que se hizo conocer a las Entidades del Sector Público y se basa en que "la asignación de cuota se otorgará en función a la disponibilidad de recursos", es por ello que la asignación se atiende un día hábil antes que comience el siguiente mes;
la baja frecuencia, oportunidad y compensación de las Cuentas de Orden y de las Cuentas de Anticipos;
reducida exhaustividad de los Informes Mensuales de Ejecución Presupuestaria;
limitada alineación de las normas contables nacionales con las Normas Internacionales de Contabilidad del Sector Público (NICSP);
baja cobertura de auditorías financieras;
ausencia de auditoría externa sobre la información financiera del Gobierno Central o del Órgano Ejecutivo;
baja tasa de implementación de las recomendaciones de auditoría externa;
ausencia de la función de escrutinio legislativo sobre los informes de auditoría.
Impacto del desempeño de la GFP en los resultados presupuestarios y fiscales
El desempeño de la GFP en el periodo analizado (2021 a 2023 y aspectos del 2024 y 2025) muestra situaciones que han impactado positiva o negativamente en el logro de los principales objetivos fiscales y presupuestarios.
Disciplina Fiscal Agregada Lograr un adecuado nivel de previsibilidad y control de la ejecución presupuestaria, es un elemento crítico para asegurar el mantenimiento de la disciplina fiscal. Los principales componentes del sistema que contribuyen positivamente y de forma global al logro de la disciplina fiscal agregada son: el PGE que permite tener una visión integral de la gestión presupuestaria del Estado y del uso de los recursos públicos; los procedimientos establecidos para la asignación de recursos y programación del gasto público; y la adecuada gestión y contabilidad de los ingresos. Sin embargo, algunos aspectos de la gestión actual no facilitan el seguimiento oportuno de la disciplina fiscal, siendo principalmente estos: la falta de una estrategia fiscal de mediano plazo, documentada y aprobada; las demoras en el pago de gastos; la no definición y uso de cuotas de compromiso; y, la falta de definición y seguimiento a los atrasos en el pago de gastos. Adicionalmente, es necesario mencionar la existencia de otras debilidades como son: la falta de integración de los sistemas informáticos donde se registra el gasto y la limitada calidad de los Informes de Rendición de Cuentas presentados por las entidades públicas; la falta de Estados Financieros (EEFF) institucionales con Informes de auditoría externa; la falta de procedimientos establecidos para el otorgamiento de garantías; la carencia de una estrategia de gestión de deuda aprobada y pública; la falta de un adecuado seguimiento a los activos financieros y no financieros; las proyecciones de gasto que solo proyectan el ejercicio fiscal siguiente, sin plantear una visión de mediano plazo para el gasto presupuestario; y, los Informes mensuales de ejecución presupuestaria que requieren de proporcionar un análisis más exhaustivo.
Asignación Estratégica de Recursos. Lograr que los recursos públicos se asignen a objetivos estratégicos de modo previsible y oportuno, es un elemento crítico para asegurar el sostenimiento de la disciplina fiscal en un entorno que asegure que los recursos presupuestarios necesarios para lograr estos objetivos sean entregados a las entidades encargadas de lograr estos objetivos. Los principales componentes del sistema que contribuyen positivamente y de forma global al logro de una asignación estratégica de los recursos fiscales están vinculados principalmente a: el Marco Presupuestario de Mediano Plazo 2024-2026, que presenta para los organismos de la Administración Central los presupuestos de gastos para los ejercicios fiscales 2024, 2025 y 2026 en sus clasificaciones institucional, económica y por finalidad y función; el clasificador presupuestario que posibilita analizar y asegurar que la asignación efectiva de recursos sea consistente con las prioridades definidas; la asignación de las transferencias a los Gobiernos Autónomos Municipales y Departamentales se determina mediante mecanismos transparentes y basados en reglas claras. Sin embargo, hay un aspecto de la gestión actual que no facilita el asignar los recursos a objetivos estratégicos, siendo principalmente éste la falta de definiciones claras de: los objetivos a alcanzar; el gasto para lograrlo; el impacto que se quiere lograr y como medirlo; y, la forma en que los productos y resultados previstos generarán el impacto que se desea con los recursos asignados. Actualmente, se tienen objetivos establecidos, pero la definición de los impactos a alcanzar con el logro de estos objetivos no está claramente cuantificada ni programada en el tiempo, lo cual no permite medir el nivel de eficacia de la asignación de recursos en el logro de los objetivos estratégicos, ni la eficiencia en el uso de dichos recursos.
Provisión Eficiente de Servicios Públicos. Las fortalezas del sistema GFP vinculadas a la provisión eficiente de servicios públicos se vinculan con: la adecuada identificación, priorización y manejo de los procesos de inversión pública que se orientan a proporcionar servicios a la población; los Informes Trimestrales de Seguimiento y Evaluación de la Ejecución Física y Financiera de las entidades describen y cuantifican los recursos recibidos y empleados por sus unidades y programas de prestación de servicios de primera línea; el adecuado manejo de la Tesorería en la programación de la caja y ejecución de pagos, que permite dar cumplimiento a los planes y programas de inversión pública. Sin embargo, los Informes Anuales de Rendición de Cuentas de las instituciones públicas que prestan servicios a la población, muestran detalles de los servicios prestados y de la población servida, así como el nivel de cumplimiento alanzado en el logro de las metas propuestas, pero no muestran la eficiencia ni la eficacia en la prestación de dichos servicios. Por otra parte, existen limitaciones relacionadas con la auditoría financiera externa sobre el uso de los recursos públicos, la falta de evaluaciones independientes sobre el desempeño y. lo limitado del escrutinio legislativo.
Resumen de la evaluación por indicadores
En el Cuadro Resumen de la Evaluación 2024 presentado a continuación, se observa cómo: 2 indicadores alcanzan un nivel de desempeño A; 1 indicador alcanza el nivel de desempeño B+; 3 indicadores alcanzan un nivel de desempeño B; 6 indicadores muestran un desempeño C+; 4 indicadores muestran un desempeño C; 11 indicadores muestran un desempeño D+; y, 4 indicadores muestran un desempeño D. Es decir, un 39% de los indicadores muestran un nivel de desempeño medio o mayor consistente con las buenas prácticas, y 61% de los indicadores muestran un desempeño C o inferior, sugiriendo la presencia de ventanas de oportunidad significativas para la mejora del sistema de GFP
