St. Pierre and Miquelon 2022 /AGILE REPORT/

RÉSUMÉ DES CONCLUSIONS

 

Forces et faiblesses du système de GFP

 

Fiabilité du budget

En matière de réalisation des recettes, la performance se situe globalement au niveau de base. Une bonne performance est notée en ce qui concerne les taux de réalisation des recettes totales au cours de la période sous revue, mais ce résultat satisfaisant est atténué par la faible performance enregistrée relativement à la variation de la composition des recettes.

Malgré les taux de réalisation satisfaisants notés en matière de recettes, les taux d’exécution des dépenses totales ont été faibles. De plus, les écarts dans la variation de la composition des dépenses exécutées par rapport aux prévisions initiales ont été élevés.

La fiabilité du budget de la CT-SPM est globalement faible.

Transparence des finances publiques

Les bonnes performances notées en ce qui concerne la documentation budgétaire et l’exhaustivité du budget confortent la transparence des finances publiques. La documentation budgétaire est assez exhaustive et confère au budget un bon niveau de transparence mais qui pourrait être amélioré, notamment par l’intégration des hypothèses et projections macroéconomiques, les estimations d’impacts, et les analyses des risques. Les recettes et les dépenses non comptabilisées dans les états financiers sont quasi-inexistantes.

Toutefois, la transparence des finances publiques souffre de l’absence de la classification administrative dans la nomenclature budgétaire et de la non-conformité aux normes GFS/CFAP des classifications fonctionnelles et économiques utilisées, et aussi de ce que la CT-SPM ne prépare pas encore des plans de performance et des rapports de performance, ce qui la prive d’informations fiables sur l’allocation stratégique des ressources et sur les prestations de service réalisées.

En outre, la performance de la transparence des finances publiques est aussi amoindrie par le fait que la CT-SPM met très peu d’informations budgétaires à la disposition du public dans les délais prescrits. Globalement, la performance relative à la transparence des finances publiques est faible.

Gestion des actifs et des passifs

De bonnes performances ont été notées en matière de gestion des actifs publics et de la dette. Le suivi des actifs financiers est assez bien organisé. Quant aux actifs non financiers, leur suivi n’est pas exhaustif car il n’intègre pas les terrains. Les cessions d’actifs se font en toute transparence et font toujours l’objet d’approbation préalable du Conseil territorial. Les états financiers annuels contiennent des informations sur les transferts et les cessions, mais ces informations sont partielles car elles ne renseignent pas notamment sur le coût initial et les dates d’acquisition et de cession. En matière de gestion de la dette, l’inexistence d’une stratégie à moyen terme est à signaler.

Le suivi des risques budgétaires n’est pas satisfaisant. Les deux entreprises publiques locales publient leurs rapports financiers annuels plus de six mois après la clôture de l’exercice. Des rapports consolidés sur les risques budgétaires ne sont pas préparés.

En matière de gestion des investissements publics le niveau de performance est basique. Les analyses économiques des projets d’investissement sont réalisées, mais les résultats ne sont pas publiés. Les critères de priorisation des projets ne sont pas expressément définis et publiés. Les prévisions des dépenses d’équipement relatives aux projets ne sont faites que pour l’exercice suivant.

Globalement, en matière de gestion des actifs et des passifs, le niveau de performance est basique.

Stratégie budgétaire et établissement de budget fondés sur les politiques publiques

De bonnes performances sont notées en ce qui concerne la portée de l’examen du budget par le Conseil territorial et les règles régissant les ajustements budgétaires que l’Exécutif de la CT-SPM peut effectuer en cours d’exercice sans recourir à l’organe délibérant. L’examen du budget par le Conseil Territorial couvre les politiques budgétaires, les priorités à moyen terme ainsi que les éléments détaillés des dépenses et des recettes. Des règles régissant les ajustements budgétaires que l’Exécutif de la CT-SPM peut effectuer en cours d’exercice sont clairement définies par le Règlement budgétaire et financier.

Dans le cadre de la préparation du budget, des projections macroéconomiques pluriannuelles ne sont pas établies, de même que des prévisions budgétaires pluriannuelles. De plus, l’évaluation de l’impact budgétaire des modifications des politiques de recettes ou de dépenses n’est pas non plus faite. L’inexistence de stratégie budgétaire à moyen terme est aussi constatée.

Le processus de préparation du budget n’est pas encadré par un calendrier budgétaire. Des circulaires budgétaires fixant les directives à suivre par les services pour la préparation des prévisions budgétaires de leurs services respectifs ne sont pas élaborées.

L’examen du budget par le Conseil Territorial n’obéit pas à des procédures préétablies et la portée de l’examen ne couvre pas les projections budgétaires à moyen terme.

Les budgets des exercices 2019 et 2020 n’ont pas été présentés et votés avant le début des exercices concernés. La performance globale en ce qui concerne la stratégie budgétaire et d’établissement du budget fondés sur les politiques est faible.

Prévisibilité et contrôle de l’exécution du budget

De bonnes performances sont notées en ce qui concerne : (i) l’accès des contribuables aux informations exhaustives et mises à jour relativement à leurs droits et obligations ; (ii) le transfert des recettes recouvrées sur le compte de la DFIP ; (iii) la consolidation des soldes de trésorerie qui se fait au quotidien; (iv) les arriérés de dépenses qui ne sont pas constitués; (v) l’intégration des états de paie et de la base de données du personnel, la gestion des modifications apportées aux états de paie et les contrôles internes des états de paie ; (vi) la gestion de la passation des marchés ; et (vii) le respect des règles et procédures d’exécution des dépenses non salariales.

Ces bonnes performances ont été atténuées par les insuffisances relevées en matière : (i) de gestion des risques liés aux recettes ; (ii) de suivi des arriérés de recettes ; (iii) d’audit et d’enquêtes sur les recettes ; (iv) de production de situations consolidées des recettes et de rapprochements des comptes de recettes qui ne se font qu’annuellement ; (v) de prévisions de flux de trésorerie qui ne sont pas réalisées; (vi) d’audit des états de paie ; (vii) de publication des informations sur la passation des marchés ; (viii) de contrôle interne des engagements de dépenses non salariales ; et (ix) d’audit interne qui n’est pas encore opérationnel.

Globalement, la performance pour ce qui est de la prévisibilité et le contrôle de l’exécution du budget est faible.

Comptabilité et reporting

Les bonnes performances enregistrées concernent : (i) les rapprochements des comptes bancaires qui se font quotidiennement ; (ii) le processus en place pour assurer l’intégrité des données financières ; et (iii) l’exhaustivité des comptes de gestion.

Les faiblesses identifiées se rapportent : (i) aux comptes d’attente qui ne sont pas tous apurés à la clôture de l’exercice ; (ii) aux rapports d’exécution budgétaire en cours d’exercice qui ne sont pas élaborés ; (iii) aux normes comptables utilisées pour l’établissement des rapports financiers annuels ; et (iv) aux délais de soumission des comptes gestion à la Chambre Territoriale de Comptes (> 6 mois pour 2020).

Globalement la performance en matière de comptabilité et de rapportage correspond au niveau de base.

Supervision et audit externes

En matière d’audit externe, de très bonnes performances sont enregistrées en ce qui concerne les suites données aux audits externes et l’indépendance de l’Institution supérieure de contrôle. Les insuffisances relevées en cette matière concernent la portée de l’audit, les normes d’audit et le délai de soumission des rapports de la Chambre Territoriale des Comptes (CTC) au Conseil territorial.

S’agissant de l’examen des rapports d’audit par le Conseil territorial, la performance globale est bonne. Les délais d’examen de ces rapports par l’organe délibérant de la CT-SPM sont satisfaisants, de même que le suivi de la mise en oeuvre des recommandations et la transparence de l’examen des rapports de la CTC. La faiblesse relevée en cette matière porte sur la non-organisation par le Conseil Territorial d’audition de la CTC sur les conclusions de son rapport au cours des séances consacrées à son examen.

Résumé des notes attribuées

Le graphique ci-dessous présente les notes attribuées à chacun des 31 indicateurs du cadre PEFA 2016. Un tableau récapitulatif des notes de tous les indicateurs et de toutes les composantes est présenté au point 2.5.

SPM Graphic

 

Résumé des observations sur le système de contrôle interne

Le cadre juridique du système de contrôle interne de la CT-SPM repose sur un ensemble de textes législatifs et règlementaires. Il s’agit notamment du Règlement budgétaire et financier de février 2020 applicable à la CT-SPM, du Décret n° 2012-1246 du 07-11-2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable public et du Décret n° 2018-803 du 24-9-2018 qui l’a modifié, de l’Ordonnance n° 2018-1074 du 26-11-2018 et du Décret n° 2018-1075 du 03-12-2018 constituant le Code de la commande publique, et de l’instruction budgétaire et comptable M52.

Il n’existe pas encore un cadre de référence du contrôle interne. La mise en place d’un mécanisme de contrôle interne engagée depuis 2019 dans le cadre du PAAM n’est pas encore achevée. Toutefois, conformément au cadre juridique de gestion des finances publiques et aux textes régissant l’organisation des services, les acteurs de l’exécution du budget aussi bien en recette qu’en dépense effectuent plusieurs types et niveaux de contrôle.

La fonction d’audit interne n’est pas opérationnelle à la CT-SPM qui ne compte pas dans son organigramme une unité dédiée ou chargée de cette fonction.

S’agissant de l’environnement du contrôle, les principes de dignité, d’impartialité, d’intégrité et de probité sont affirmés dans plusieurs textes législatifs relatifs à la déontologie, aux droits et obligations des fonctionnaires, et à la transparence et à la lutte contre la corruption. Les critères de recrutement et d’avancement mettant l’accent sur la compétence sont expressément définis par la loi et mis en oeuvre.

Pour ce qui est de l’évaluation des risques, des cartographies de risques ne sont pas élaborés. Cependant, les quelques contrôles fiscaux réalisés par la DSF sont basés sur des risques liés à certaines grandes natures d’impôt.

En matière d’activités de contrôle, les procédures d’autorisation et d’approbation sont clairement définies par le Règlement budgétaire et financier de février 2020 applicable à la CT-SPM et par le Code général des collectivités territoriales, et elles sont observées. Une séparation appropriée des fonctions est prévue tout au long du processus budgétaire et est respectée. Des rapprochements des comptes de recettes sont réalisés annuellement. Les rapprochements portant sur le seul compte de la CT-SPM à la DFIP est effectué au quotidien. Les comptes d’attente et les comptes d’avances sont rapprochés annuellement dans les deux mois suivant la fin de l’année.

 

Impact des niveaux de performance de la GFP sur les trois grands objectifs financiers et budgétaires

Globalement, la performance actuelle du système de la gestion des finances publiques de la CT-SPM est insuffisante pour assurer pleinement l’atteinte des trois grands objectifs budgétaires d’un bon système de gestion des finances publiques que sont : (i) la discipline budgétaire, (ii) l’allocation stratégique des ressources et (iii) la prestation efficace et efficiente des services publics.

1. La discipline budgétaire globale

Les taux de réalisation des recettes totales étant satisfaisantes sur les trois années couvertes par l’évaluation (2018-2020), les bas niveaux de performance enregistrés en matière d’exécution des dépenses budgétaires au cours de la période sous revue sont dus principalement au retard constaté dans l’exécution des projets d’investissement et non à des difficultés de trésorerie ou à l’affectation des ressources à des opérations non prévues au budget. Ces faibles niveaux de performance n’ont donc pas eu un impact négatif sur la discipline budgétaire.

La bonne performance notée relativement à la composition de la documentation budgétaire transmise au Conseil Territorial en vue du vote du budget de la CT-SPM permet à l’organe délibérant de faire des choix éclairés qui garantissent l’atteinte des objectifs de politique publique et la viabilité budgétaire, ce qui favorise la discipline budgétaire.

Les bonnes performances notées relativement à la gestion de la dette, notamment pour ce qui est de l’exhaustivité, de l’enregistrement et de la présentation des données de la dette et des garanties, ainsi que des responsabilités en matière de contraction d’emprunts et d’octroi des garanties renforce la discipline budgétaire.

Globalement, la performance relative à la stratégie budgétaire et l’établissement du budget fondés sur les politiques publiques n’est pas conformes aux normes internationales et les faiblesses constatées en la matière ont inévitablement un impact négatif sur la discipline budgétaire globale. Le budget de la CT-21 SPM ne s’inscrit pas dans une perspective pluriannuelle. Les prévisions budgétaires ne sont pas fondées sur des projections macroéconomiques et macro-budgétaires à moyen terme, ce qui prive les principaux acteurs d’informations fondamentales de décision et limite leur capacité à apprécier la viabilité du budget. Le processus de préparation du budget n’est pas encadré par un calendrier bien établi et des directives claires ne sont pas données aux différentes unités en vue de la préparation de leurs propositions budgétaires. La présentation et l’adoption tardives des budgets portent également atteinte à la discipline budgétaire globale.

Les bas niveaux de performance enregistrés en ce qui concerne la gestion et la comptabilisation des recettes, et la prévisibilité de la disponibilité des fonds pour l’engagement des dépenses pourraient affecter négativement la discipline budgétaire, notamment l’inexistence d’un mécanisme de communication périodique aux unités de gestion du budget de plafonds d’engagement des dépenses assorti d’un mécanisme de régulation budgétaire. Mais au cours de la période sous revue, l’exécution des dépenses budgétaires s’est déroulée sans à-coups de telle sorte que des arriérés de paiement n’ont pas été constitués, ce qui traduit une bonne discipline budgétaire.

S’agissant du contrôle des états de paie, les bonnes performances relatives à l’intégration des états de paie et des dossiers de personnel, à la gestion des modifications apportées aux états de paie et au contrôles internes des états de paie ont une influence positive sur la discipline budgétaire. Toutefois, les insuffisances des audits des états de paie atténuent cet impact positif sur la discipline budgétaire.

Les bonnes performances notées relativement à la gestion de la passation des marchés et aux contrôles internes des dépenses non salariales reflètent une bonne discipline budgétaire.

L’inexistence au sein de l’organigramme de la CT-SPM d’une unité dédiée ou chargée de l’audit interne prive les autorités de la Collectivité de moyens nécessaires à l’appréciation de l’efficacité des systèmes de contrôles internes en place et de prendre des mesures appropriées pour garantir la discipline budgétaire globale.

La bonne performance globale au sujet de l’intégrité des données financières devrait permettre aux autorités de la CT-SPM de disposer d’informations fiables pour la production des différents rapports qui sous-tendent la discipline budgétaire. Mais la fiabilité de l’information budgétaire et comptable est affectée par le non-apurement à temps des comptes d’attente et d’avance, ce qui porte donc atteinte à la discipline budgétaire.

La discipline budgétaire est aussi négativement affectée par la non-production des rapports d’exécution budgétaire en cours d’exercice. Par contre, les rapports financiers annuels sont régulièrement produits et sont assez exhaustifs, mais ils ne sont pas soumis à la Chambre territoriale de comptes (CTC) dans les délais recommandés par les standards internationaux, ce qui atténue la discipline budgétaire.

La réalisation des audits des comptes de gestion par la CTC et l’examen des rapports de la CTC par le Conseil Territorial obligent l’Exécutif de la CT à rendre compte régulièrement de sa politique budgétaire et de l’exécution de son budget, ce qui affermit la discipline budgétaire.

2. L’allocation stratégique de ressources

Les faibles taux d’exécution des dépenses totales affectent inévitablement les ressources effectivement consacrées à la réalisation des objectifs stratégiques de la CT-SPM.

Les variations significatives de la composition des dépenses exécutées par rapport à la composition des prévisions initiales de dépenses pourraient résulter aussi des faibles niveaux de réalisation des projets d’investissement inscrits au budget, mais également d’un manque de fiabilité des allocations stratégiques initiales de ressources.

La bonne performance notée relativement à la composition de la documentation budgétaire transmise au Conseil territorial en vue du vote du budget de la CT-SPM permet à l’organe délibérant de faire des choix éclairés qui garantissent une bonne allocation stratégique des ressources.

Le bas niveau de la performance enregistré en matière d’informations sur la performance des services publics résulte de la non-élaboration des plans annuels de performance qui sont des outils permettant de mieux assurer une allocation stratégique des ressources.

Les faiblesses relevées dans la gestion des investissements publics, notamment l’absence de prévisions des dépenses d’équipement et des charges récurrentes des investissements publics sur le moyen terme sont susceptibles d’affecter négativement l’allocation stratégique des ressources.

D’une manière générale, les faiblesses constatées en matière de stratégie budgétaire et d’élaboration du budget affectent aussi l’allocation stratégique des ressources. De façon spécifique, l’inexistence d’un outil de programmation budgétaire à moyen terme et les insuffisances notées dans le processus même de préparation du budget limitent la capacité des différents acteurs du processus budgétaire à assurer et à évaluer convenablement une allocation stratégique optimale des ressources.

La performance globale de base enregistrée en ce qui concerne la gestion et la comptabilisation des recettes, et la prévisibilité de la disponibilité des fonds pour l’engagement des dépenses n’a pas impacté négativement l’allocation stratégique des ressources. Les taux de réalisation des recettes ont été satisfaisants de telle sorte qu’il n’a pas été nécessaire de procéder à des ajustements au niveau des allocations de ressources.

La non-production des rapports d’exécution budgétaire en cours d’exercice prive les autorités de la CT-SPM d’un important outil de pilotage du budget, donc de suivi de l’allocation stratégique des ressources.

La production régulière des rapports financiers annuels permet de disposer d’informations utiles pour une meilleure allocation stratégique des ressources.

3. L’efficacité de l’utilisation des ressources aux fins de la prestation des services

Les bas niveaux de performance enregistrés dans l’exécution des dépenses budgétaires tant globalement que dans leur composition impactent inéluctablement les prestations de services prévues au profit de la population. 

L’absence de plans et subséquemment de rapports annuels de performance prive les services des informations relatives aux résultats atteints par rapport aux objectifs de politique publiques initialement fixés, donc nécessaires pour mesurer l’efficacité des prestations de services.

Certaines faiblesses constatées dans le processus budgétaire peuvent impacter négativement l’efficacité des prestations de services. Il s’agit notamment des insuffisances notées dans l’organisation du processus de préparation du budget qui peuvent conduire à des allocations de ressources qui ne soient pas en accord avec les objectifs de politique publique poursuivis.

Les bonnes performances enregistrées quant à la gestion de la passation des marchés en général, et la passation au cours de la période sous revue de tous les marchés suivant des modes concurrentiels garantissent une plus grande efficience et efficacité dans l’utilisation des fonds pour les prestations de service.

La production régulière des rapports financiers annuels permet de disposer d’informations fiables pour mesurer l’efficacité de l’utilisation des ressources consacrées aux prestations de service.