Peru San Martin Region 2017

La evaluación del desempeño de la gestión de las finanzas públicas en el GRSM se llevó a cabo en el marco del Programa GFP Subnacional de la Cooperación Suiza – SECO, que en el Perú ejecuta el Basel Institute on Governance (BIG). La evaluación utiliza la met odología PEFA en su versión 2016 y su objetivo es tener una identificación clara de las fortalezas y debilidades de la gestión de las finanzas públicas en el GRSM, a fin de enriquecer las intervenciones del Programa GFP Subnacional que se implementan en la actualidad en el departamento y preparar un Plan de Acción de reformas de mediano plazo que puedan llevar adelante las autoridades y funcionarios regionales.

La evaluación PEFA del GRSM se llevó adelante a solicitud del Gobernador Regional, Dr. Víctor Manuel Noriega Reátegui y es la segunda que se realiza en la jurisdicción. El equipo de evaluación está conformado por Carlos Oliva (líder del equipo), Juan Carlos Guevara Estremadoyro (experto) y Víctor Manuel Segura Sullón (especialista), consultores del BIG, quienes desarrollaron el trabajo de campo entre los meses de octubre y diciembre 2016. El equipo de evaluación tuvo el apoyo del Gerente General del GRSM, como punto focal de la evaluación, y a través suyo se pudieron agendar las reuniones con las autoridades y funcionarios públicos regionales encargados de proveer la información relevante para la evaluación. Las agendas de reuniones incluyeron también a representantes del Consejo Regional (CR), ente normativo y fiscalizador del GRSM, y a representantes del Órgano de Control Institucional (OCI), como brazo local de la Contraloría General de la República (CGR).

El alcance de la evaluación fue el conjunto del pliego (entidad presupuestaria) que corresponde al GRSM, que incluye a la unidad ejecutora sede central y las otras 21 unidades ejecutoras (UE) que son parte del mismo. El GRSM no tiene dentro de su estructura orgánica a organismos públicos autónomos y, en la actualidad, tampoco existen empresas públicas regionales sobre las que pudiera tener tuición. El periodo de análisis fueron los tres últimos ejercicios fiscales finalizados al momento de la evaluación, es decir los años 2013, 2014 y 2015. En el año 2015, el gasto público ejecutado por el GRSM representaba el 1% del gasto público total en el Perú y el 5.5% del gasto regional total. La evaluación utilizó los 31 indicadores de la metodología PEFA, pero de estos, cinco (ID-7, ID-14. ID-15, ID-19 e ID-20) resultaron ser no aplicables al ejercicio.

El resultado general de la evaluación de la gestión de las finanzas públicas en el GRSM es que el sistema no está todavía completamente alineado con las buenas prácticas internacionales, considerando que de los 26 indicadores calificados, 13 (50%) tuvieron calificaciones entre A y B y 13 (50%) tuvieron calificaciones iguales o menores a C+. Estos resultados indican, que si bien hay fortalezas en el desempeño de la GFP subnacional, en la misma medida todavía se evidencian importantes debilidades que se requieren atender y mejorar. Los pilares con mejores calificaciones son: i) gestión de activos y pasivos; ii) la previsibilidad y control de la ejecución presupuestaria; y, iii) contabilidad y presentación de informes. Los pilares con un menor desempeño son: i) confiabilidad del presupuesto; ii) transparencia de la gestión de las finanzas públicas; iii) escrutinio y auditoría externos; y, iv) estrategia fiscal y presupuestación basadas en políticas.

El buen desempeño del sistema de GFP es una condición necesaria para alcanzar los tres objevos que éste persigue: i) la disciplina fiscal agregada, ii) la asignación estratégica de recursos y iii) la provisión eficiente de servicios públicos a la población. Los resultados de la evaluación PEFA del GRSM sugieren que la GFP subnacional  ene los siguientes efectos sobre el logro de estos objevos:

Disciplina fiscal agregada

La disciplina fiscal agregada en Perú es una competencia y responsabilidad exclusiva del Gobierno Nacional (GN), razón por la cual los indicadores que tratan más directamente sobre esta materia, ID-14 e ID-15, no son aplicables a la evaluación de la gestión de las finanzas públicas del GRSM. Por otro lado, y en la medida, que los GR en general y el GRSM en particular no tienen competencias para gravar impuestos, sus capacidades de afectar la disciplina fiscal por el lado del ingreso tampoco se evalúan en este ejercicio. Finalmente, el hecho de que los GR - como el GRSM - no puedan generar deuda pública sin el aval o garantia del MEF, no tengan entidades extrapresupuestarias, no incluyan en el presupuesto una partida de contingencia y no mantengan bajo su dependencia empresas o corporaciones públicas, también se valora como una fortaleza para la disciplina fiscal agregada y el control que ejerce sobre ella el GN.

Las debilidades del sistema de gestión de finanzas públicas en el GRSM que pueden tener un efecto sobre la disciplina fiscal son: i) la identificación de los riesgos fiscales asociados al ámbito de acción del gobierno regional, especialmente, a la identificación precisa y conciliada del volumen y cuantia de los pasivos contingentes, que afectan al GRSM; ii) la gestión de los activos no financieros, donde los registros a nivel del pliego están todavía incompletos y no son totalmente confiables, escaseando los informes regulares sobre el rendimiento y seguimiento de los mismos; y, iii) la inexistencia de una estrategia de gestión de la deuda a mediano plazo interna y externa del GRSM, que pueda identificar el contexto futuro en términos de proyecciones.

Asignación estratégica de recursos

La gestión de las finanzas públicas en el GRSM aporta importantes elementos a la asignación estratégica de recursos. En primera instancia, el presupuesto incorpora, tanto en la programación como en la ejecución, metas presupuestales vinculadas a los programas presupuestales para más del 67% de los recursos asignados. Esta decisión relevante, requiere sin embargo, además de ser complementada en este documento de gestión, la identificación de los indicadores de desempeño y resultados para su posterior evaluación y difusión correspondiente. Adicionalmente, existe un sistema de clasificaciones presupuestales que permite agrupar y conocer el desempeño del gasto público por institución, función y objeto de forma consistente y homogénea. Finalmente, la información presupuestal y financiera para la toma de decisiones se prepara de forma oportuna, está completa y es confiable.

Estas fortalezas tienen un contrapeso importante en las debilidades encontradas en el sistema de GFP del GRSM, que son: i) la credibilidad del presupuesto es baja, el presupuesto programado y aprobado por el Poder Legislativo no se respeta durante su fase de ejecución, llegándose a modificar en más de 100% (en montos) en cada año del período de análisis; ii) el CR, como ente normativo y fiscalizador, no examina a profundidad el presupuesto, ni participa en la asignación del gasto; iii) el proceso de preparación del presupuesto a nivel de los GR tiene un calendario con plazos muy cortos para su adecuada programación y formulación, además de que los techos asignados para la programación son solo un referente muy parcial de la que será efectivamente la ejecución de recursos; iv) la programación del gasto no está articulada con la planificación territorial y el presupuesto no se gestiona todavía con un horizonte de mediano plazo; y, v) la documentación fiscal clave, así como la información de desempeño, no está disponible al público a través de medios de fácil acceso y con oportunidad, aspecto que disminuye su capacidad de gestionar una buena rendición de cuentas.

Provisión eficiente de servicios públicos

La prestación eficiente (y eficaz) de servicios públicos a la población es posiblemente el objetivo más importante de la GFP y, de alguna forma, el principal argumento para generar procesos de descentralización que acercan la toma de decisiones a la población usuaria de los mismos. Los componentes del sistema GFP en el GRSM que favorecen este objetivo de forma satisfactoria son: i) la previsibilidad de los recursos asignados para comprometer gasto; ii) el buen funcionamiento del sistema de inversión pública, particularmente con relación a la evaluación, selección y seguimiento de los proyectos priorizados; iii) las compras y contrataciones estatales que se realizan con apego a las mejores prácticas internacionales; y, iv) los controles internos adecuados para el gasto regional.

Sin embargo, existen debilidades que disminuyen la capacidad del sistema para proveer servicios públicos de forma eficiente, siendo las más notables: i) la gestión de los recursos humanos en relación con la estabilidad en los puestos clave; ii) escasa información sobre el desempeño en la prestación de servicios que provee el GRSM; iii) las dificultades de seguimiento e implementación de las recomendaciones de la auditoria externa; y, iv) la ausencia de control político a los resultados de la gestión institucional una vez finalizado el ejercicio fiscal.

Reformas Implementadas en relación al PEFA anterior

El fortalecimiento de la gestión de las finanzas públicas en el GRSM es uno de los ejes principales de la gestión institucional presente. El objetivo es contar con capacidades institucionales solventes para responder de forma adecuada a las demandas por mayor sofisticación técnica que se generan desde el GN, particularmente desde el MEF como ente rector de la GFP a nivel nacional, para la implementación y aplicación de nuevos procedimientos, instrumentos y normativa para la administración transparente, eficiente y eficaz de los recursos públicos.

Las principales reformas que ha emprendido y desarrollado el GRSM en los últimos años con el apoyo de la Cooperación Suiza - SECO (a través del BIG) son:

  • Desde el 2013, el GRSM ha venido implementando el uso del SIGA, aplicativo del MEF orientado a la gestión logística en las etapas de programación y ejecución del presupuesto de bienes y servicios. Esta implementación está siendo culminada en la actualidad con la incorporación de las últimas UE del GR.
  • Implementación de directivas para la programación, formulación y evaluación de las actividades que desarrolla el GRSM, entre ellas la directiva de formulación de los planes operativos institucionales, la directiva para la evaluación del respectivo POI y la directiva del cuadro de necesidades para costear el POI.
  • Implementación de la directiva para la ejecución de presupuesto en compras y contratación de servicio, a partir de procesos menores a las 8 UIT.
  • Directivas para personalizar el proceso de planeamiento de las actividades estratégicas de las diferentes dependencias del GRSM. Con ello, se pretenden identificar los responsables del proceso de planeamiento y la continuación de su labor con el seguimiento, ejecución y evaluación de lo programado, de acuerdo al macroproceso en el que se articulan los diferentes procesos de obtención de los documentos de gestión. Es decir, se busca la coordinación entre los responsables de todos los procesos que se articulan (POI-CN-PIA-PAC-Ejecución).