El Salvador 2019

RESUMEN EJECUTIVO


Propósito y proceso de evaluación
El objetivo de este Informe es evaluar el desempeño del sistema de las finanzas públicas (GFP) del Gobierno Central de El Salvador para el periodo comprendido desde el año 2015 a 2017 y en algunos aspectos la gestión del año 2018 o la información disponible más reciente, aplicando la metodología PEFA y el marco de indicadores vigente desde febrero de 2016.
En los años 2009 y 2013 se hicieron evaluaciones de la GFP utilizando las metodologías PEFA del 2005 y 2011, respectivamente. Considerando que dichas evaluaciones y la presente no resultan comparables en todas sus dimensiones y priorizando que el objetivo de las mismas es medir el progreso en el desempeño del sistema de GFP en los últimos cuatro años, el equipo evaluador incluyó el Anexo 8 en el cual se aplica la metodología 2011 a los valores correspondientes a los años 2015, 2016 y 2017, con el fin de generar información que permita la comparabilidad de los cambios en el desempeño ocurrido desde el año 2013.
La presente evaluación que cuenta con el financiamiento de la Unión Europea y el interés y cooperación del Gobierno Salvadoreño, tiene por objetivo primario el hacer, conjuntamente con el Ministerio de Hacienda, un análisis global de la Gestión de las Finanzas Públicas (GFP) en El Salvador, a fin de identificar sus principales debilidades y fortalezas y, de proporcionar al Gobierno insumos adecuados para el diseño e implementación de estrategias y acciones de reforma de la GFP que contribuyan a fortalecer y mejorar la sostenibilidad las finanzas públicas. Adicionalmente, la evaluación permitirá a la Unión Europea y demás organismos de cooperación internacional el desarrollar estrategias de asistencia más efectivas, así como el asegurar que sus proyectos de cooperación se enmarquen en las acciones requeridas para el mejoramiento integral de la GFP.
La metodología PEFA 2016 realiza la medición del sistema de gestión de las finanzas públicas a partir de la valoración de 31 indicadores de desempeño (ID) de alto nivel agrupados en siete pilares:


I. Confiabilidad del presupuesto (ID-1 a ID-3)
II. Transparencia de las finanzas públicas (ID-4 a ID-9)
III. Gestión de activos y pasivos (ID-10 a ID-13)
IV. Estrategia fiscal y presupuestación basada en políticas (ID-14 a ID-18)
V. Previsibilidad y control de la ejecución presupuestaria (ID-19 a ID-26)
VI. Contabilidad y presentación de informes (ID-27 a ID-29)
VII. Escrutinio y auditoría externos (ID-30 a ID-31)


Los 31 indicadores de desempeño se califican a través de una escala ordinal de siete puntos, A, B+, B, C+, C, D+ y D, según la evidencia objetiva obtenida durante el proceso de evaluación y preparación del informe. Una calificación “A” implica que la práctica nacional es compatible con las buenas prácticas internacionales, mientras que una calificación “D” determina que la práctica nacional no es consistente con las buenas prácticas o bien el equipo evaluador no obtiene la suficiente información o evidencia para calificar. Una calificación C implica que las prácticas del gobierno en la materia evaluada satisfacen únicamente los requisitos establecidos por la metodología PEFA para alcanzar el nivel mínimo medible del desempeño.
La evaluación PEFA cubre todo el ciclo del presupuesto nacional, de esta forma se podrá establecer una línea de base que permita visualizar, comparar y explicar cambios en el desempeño en función a las mediciones de cada uno de los indicadores y dimensiones evaluadas; identificar oportunidades de mejoras y; generar un espacio de diálogo entre las autoridades del gobierno y las agencias de cooperación sobre posibles acciones de fortalecimiento programables en un plan de mediano plazo.

Fortalezas y debilidades de los sistemas se GFP y su impacto en los resultados fiscales y presupuestarios
Los resultados de la evaluación muestran que el sistema de gestión de las finanzas públicas de El Salvador se encuentra “parcialmente alineado” con las buenas prácticas internacionales bajo la metodología PEFA 2016, dado que: (i) 17 de los 31 indicadores alcanzan una calificación igual o mayor que C+; y, (ii) 14 indicadores califican con valores de C o inferiores. Es decir, un 45% de los indicadores registran niveles de desempeño bajos, pudiendo constituirse en oportunidades de mejora. También es importante señalar que solo 10 indicadores (32%) obtuvieron calificaciones iguales o superiores a B, consolidándose las mismas como “fortalezas”. Asimismo, se destaca como el Pilar de mayor alineación el de “Confiabilidad del Presupuesto” y, contrariamente, como Pilar de menor desarrollo el de “Escrutinio y auditoría externos”.


Disciplina fiscal agregada
Los componentes del sistema que contribuyen positivamente y de forma global al logro de la disciplina fiscal agregada son: i) se cuenta con una estrategia fiscal explícita, con objetivos cuantitativos y cualitativos, con reglas y parámetros claros contenidos en la Ley de Responsabilidad Fiscal; ii) la ausencia de operaciones significativas de ingresos y gastos que no se reportan en informes fiscales; iii) la gestión de la Dirección General de Tesorería, quien es responsable de recibir y registrar todos los ingresos del PGE de hacer el seguimiento conciliación y reporte de los registros y saldos de todas las cuentas bancarias que conforman la CUT; y, iv) las reglas fiscales propuestas por la Ley de Responsabilidad Fiscal que aportan al logro de este objetivo, pero todavía de forma limitada en la medida que no existen elementos vinculados a su aplicación plena y la evaluación de sus resultados.
Las fortalezas del sistema en materia de disciplina fiscal se ven contrarrestadas por las debilidades identificadas en la evaluación, especialmente: i) no se preparan previsiones macroeconómicas completas, ni las mismas son revisadas por una entidad distinta de quien las elabora. Asimismo, dentro de la información del proyecto de presupuesto, no se presentan estimaciones de gastos completas referidas a impactos de políticas de gastos y futuros costos recurrentes vinculados a los proyectos de inversión; ii) las entidades realizan una estimación de la ejecución del presupuesto, pero ésta no se vincula a las disponibilidades de efectivo, ni sobre ella se fijan cuotas de compromiso a las entidades; iii) el Gobierno Central no cuenta con una base de datos centralizada sobre los activos no financieros que le permita conocer información detallada sobre los mismos, así como aquellos aspectos que requieren decisiones; iv) existen atrasos significativos respecto al monto de ingresos tributarios no percibidos y en su mayoría la antigüedad de los mismos es superior a un año; y, v) en la documentación presupuestaria sobre los costos de los proyectos de inversión no se incluyen los costos recurrentes futuros.


Asignación estratégica de recursos
Las fortalezas del sistema GFP con relación a la asignación estratégica de recursos son: i) el proyecto de presupuesto se presenta oportunamente a la Asamblea Legislativa con la documentación necesaria para su valoración; ii) la DGP, la DGICP y la SETEPLAN emiten informes periódicos y de acceso público que permiten un oportuno seguimiento financiero del gasto público y de los programas en ejecución.
Estas fortalezas tienen un contrapeso importante en las debilidades encontradas, que son: i) no existe evidencia sobre informes referidos a los recursos recibidos por las unidades prestadoras de servicios primarios, ni una definición de resultados y productos esperados con el insumo de dichos recursos, ni un seguimiento de estos. Asimismo, se desconoce el nivel de eficacia y eficiencia de los servicios prestados; ii) las entidades realizan una estimación de la ejecución del presupuesto, pero
ésta no se vincula a las disponibilidades de efectivo, ni sobre ella se fijan cuotas de compromiso a las entidades; y, iii) el volumen de los atrasos en el pago de gastos fue superior al 10% del gasto total en dos de los últimos tres ejercicios finalizados.
Uso eficiente de los recursos para la prestación de servicios
La prestación eficiente (y eficaz) de servicios públicos a la población es posiblemente el objetivo más importante de la GFP. Los componentes del sistema de GFP que favorecen este objetivo son: i) la gestión de las compras y contrataciones públicas principalmente orientado a los procesos competitivos; y, ii) el sistema nacional de inversión pública que permite hacer el seguimiento de los programas e inversiones institucionales.
Sin embargo, existen debilidades que disminuyen la capacidad del sistema para proveer servicios públicos de forma eficiente, siendo las más notables: i) la falta de definición de resultados y productos esperados con el insumo de recursos presupuestarios, ni un seguimiento de los mismos; y, ii) la falta de procesos que permitan determinar el nivel de eficacia y eficiencia de los servicios prestados.


Cambios en el desempeño identificados
El Gobierno Salvadoreño viene implementando desde el año 2012 diversas mejoras puntuales en los sistemas de GFP que alcanzan tanto a aspectos informatizados (SAFI) como a mejoras diversas en la gestión y sus procedimientos, los cuales han contribuido mejorar el desempeño en algunos procesos de la GFP. De otro lado, el deterioro de la situación fiscal no ha permitido al Gobierno cumplir oportunamente con todas sus funciones lo cual ha generado que algunos aspectos de la GFP muestren desempeños inferiores a los alcanzados anteriormente. El análisis de los resultados de la evaluación y su comparación con la evaluación del año 2013 ha permitido identificar los siguientes cambios en el desempeño de la GFP:

  • El saldo de las cuentas por pagar a diferencia del año 2013 se reporta ahora anualmente de modo obligatorio y puntual y se publica anualmente en el Informe de Gestión Financiera.
  • Existe una mejora importante en la información incluida en la documentación presupuestaria, tal como mediciones de impactos de políticas públicas y Estados Financieros con información del ejercicio corriente según las diferentes clasificaciones e información del presupuesto presentado en el mismo formato que el proyecto de presupuesto.
  • Desmejoró el puntual suministro de información a las Municipalidades sobre las asignaciones que le hizo el Gobierno Central en el año 2017 y disminuyó el número de Municipalidades que envía información para consolidación.
  • Se aprecia una mejora en la publicación de los Informes de Auditoría. A diferencia de la anterior evaluación, en el 2018 y a partir del año 2016 ya se publican los Informes de Auditoría Externa, en cumplimiento al Acuerdo No. 162 de la Corte de Cuentas, de fecha 1 de marzo de 2016 y la reforma al Artículo 46 de la Ley de la CCR, realizada mediante D.L. No. 548, D.O. No. 233, Tomo No. 413, del 14 de diciembre de 2016.
  • Se presenta un deterioro frente a la evaluación del 2013 en el cumplimiento del calendario presupuestario y en el plazo para que las entidades entreguen sus estimaciones a detalle de sus proyectos, el cual redujo de tres semanas a menos de dos semanas.
  • Aunque no se genera un cambio en la calificación, ahora la Ley de Responsabilidad Fiscal estableció un vínculo entre las previsiones fiscales y la programación presupuesto, el cual se instrumentaliza a través del MFMLP, documento que ofrece las proyecciones fiscales plurianuales de ingresos, gastos y financiamiento, sobre las cuales se expresan los techos indicativos globales
  • Se presenta un deterioro en la calificación por la falta de incorporación en los documentos presupuestarios de estimaciones del gasto recurrente futuro de los proyectos de inversión, lo cual se debe a que los documentos presupuestarios no incorporan esta información y aún no se implementa un presupuesto por programas con enfoque de resultados que permita al Estado y a las instituciones ejecutoras la planificación plurianual de los ingresos y gastos.
  • Se presenta una mejora respecto al acceso de los contribuyentes a información sobre responsabilidades y procedimientos tributarios, debido a la realización de procesos de educación fiscal.
  • Se percibe un avance respecto a los controles en el sistema de registro de contribuyentes, al desarrollar procesos y mecanismos de vinculación directa con otros registros públicos.
  • Aunque no se genera un cambio en la calificación, se destaca el aumento en el peso de los atrasos en la recaudación que se califican como cobrables, el cual pasó de 3,6% a 10,5% y también la reducción del coeficiente de recuperación de estas deudas, el cual bajó aún más al pasar de 15% a 12,5%.
  • A diferencia del año 2013, en la presente evaluación se pudo establecer con precisión el tiempo transcurrido entre el momento en que se recaudan los tributos y el depósito a las cuentas del tesoro de dichos ingresos. En la anterior evaluación se contabilizó una semana, pero en la actual evaluación se estableció que puede tardar entre 3 y 9 días, es decir más de una semana. Esto genera un deterioro en la calificación.
  • La DGT no realiza conciliaciones entre los valores de recaudación adeudados (atrasos) y los pagados, lo que castiga la calificación 2018. Esto genera un deterioro en la calificación.
  • Se observa un deterioro en la gestión ocasionado por los ajustes significativos y numerosos introducidos a las asignaciones presupuestarias.Las medidas de fortalecimiento implementadas en la CUT en los últimos años han permitido contar con información completa y actualizada de todos los saldos disponibles del fondo general. Esto genera una mejora en la calificación.
  • Se presenta una mejora en la gestión, en razón a que los procedimientos legislativos para el escrutinio del proyecto del presupuesto son completos al comprender disposiciones de organización interna, comisiones especializadas y procedimientos para la negociación.

Reformas en curso y previstas
A continuación, se presentan de forma resumida las principales reformas cuya implementación impactará en la gestión de las finanzas públicas del país. Debe notarse que en el periodo analizado, se ha iniciado la implementación de algunas de ellas.

  • La principal reforma radica en la mejora y actualización del SAFI (conocido actualmente como SAFI II) que implica una mayor visión integral, incluyendo la incorporación de, por ejemplo, un módulo de Bienes o Activos Fijos y la eliminación de registros paralelos. El objetivo principal del SAFI II es contar con una herramienta que permita la implementación de las nuevas metodologías presupuestarias, la presentación de información financiera de acuerdo a estándares y normas internacionales y la implementación de técnicas y mecanismos modernos para el manejo de la caja fiscal; así como la integración con los sistemas administrativos de gobierno. Se estima que el SAFI II podría iniciar su implementación a partir del año 2020. Cabe aclarar que muchas de las otras reformas están vinculadas a ésta de manera directa o indirecta.
  • En línea con lo anterior se está avanzando en la reforma de la Ley de Administración Financiera del Estado y su Reglamento, de tal forma que la misma ampare las modificaciones que se están realizando a la herramienta informática SAFI II para que su utilización tenga un marco legal que la regule y exija. Asimismo, entre las reformas del marco jurídico se encuentra la incorporación de la adopción del Presupuesto por Programas Orientado a Resultados.
  • En el año 2017, con miras a la implementación de la modalidad de Presupuesto por Programas Orientado a Resultados, se diseñó un nuevo Clasificador Presupuestario. Dicho Clasificador, aunque ha sido formalizado mediante Acuerdo 485 del 26 de abril del 2017 del Ministerio de Hacienda, aún no está vigente dado que se ha postergado la implementación de dicha modalidad presupuestal.
  • En el año 2016, se dio inicio a las actividades orientadas a la reforma de la “Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública” de El Salvador, dirigidas por la Secretaría Técnica de la Presidencia. Al respecto, en julio de 2017 la UNAC, en su calidad de ente rector, envió una matriz con una serie de reformas a la LACAP, para cuya elaboración se han tomado como referencia las mejores prácticas internacionales a efecto de modernizar el actual marco jurídico e incorporar cambios que contribuyan a la eficiencia y transparencia de la gestión pública de las adquisiciones y contrataciones del Estado.
  • Desde el año 2014 la DGCG viene ejecutando un Plan de implementación orientado a la adopción de las NICSP en las entidades del sector público no financiero, excepto las empresas públicas (Acuerdo No. 1158 del MH), el cual prevé concluir en el año 2024. Asimismo, en mayo de 2017 el BID realizó un estudio para establecer las brechas existentes entre dieciséis (16) NICSP y las Normas Contables correspondientes de El Salvador, con el propósito de contribuir a informar el plan de reforma y la priorización de acciones. Con base en ambos ejercicios, se estima para el año 2024 contar con un mejor sistema contable que permita mayor confiabilidad y comparabilidad de la información financiera. A la fecha de la evaluación PEFA el Plan de Implementación es parcial.

Otras reformas incluyen:

  • Fortalecimiento del manejo de la Cuenta Única del Tesoro en el SAFI y de su interconexión con el Banco Central de Reserva.
  • En Inversion Pública se ha elaborado el documento del Modelo Conceptual del SIP que comprende mejoras en las fases de preinversión e inversión, a utilizar en el marco del SAFI II; además, está en proceso de elaboración la Metodología para la Formulación y Evaluación de Proyectos de Inversión Pública y se está trabajando para generar las condiciones que permitan su implementación.
  • La Ley de Responsabilidad Fiscal para la Sostenibilidad de las Finanzas Públicas y el Desarrollo Social aprobada en el 2016 y que entró en vigencia en el 2017, ha impuesto nuevas reglas de austeridad presupuestaria, déficit y endeudamiento.
  • En el MH se ha reorganizado la DPEF incluyendo un área que se encargará de dar seguimiento al riesgo fiscal. Aún en proceso.
  • Se ha actualizado la metodología de Cuentas Nacionales con la metodología 2008 de las Naciones Unidas y se cuenta con una nueva base de PIB al año 2005.